不斷優(yōu)化的政策持續(xù)，可以成為政府采購政策功能效果發(fā)揮的動力之源。根據(jù)2003-2015年我國政府采購政策功能效果評價的評分結(jié)果，政策持續(xù)部分應(yīng)得分為10分，評價得分為4.28分，得分率為42.8%，成為評價板塊中得分率最低的部分。表明我國政府采購在政策設(shè)計方面不能提供穩(wěn)定的政策預(yù)期，并進而影響采購當事人的政策認知，從而不僅是當期政府采購政策功能效果發(fā)揮的“掣肘”，而且是未來政府采購政策功能效果發(fā)揮的“天花板”。
一、做好政府采購政策協(xié)調(diào)與規(guī)劃
（一）做好政府采購政策的頂層設(shè)計
就政府采購政策的頂層設(shè)計而言，就是要構(gòu)建完善的政府采購政策制度框架。這一框架包括：統(tǒng)領(lǐng)政府采購的基本法——《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）；政府采購法的補充與細化——《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）；政府采購工作推進的具體規(guī)則與辦法——政府采購部門規(guī)章與地方法規(guī)等。
我國當前及今后一段時間，在政府采購政策頂層設(shè)計方面，需要重點解決以下問題：
1. 接軌政府采購協(xié)議的基本原則
2007年12月28日，中國政府簽署加入WTO《政府采購協(xié)議》的申請書，標志著中國已步入政府采購市場開放的探索階段，并在積極準備成為GPA的參加方。對于中國政府而言，加入遵循互惠對等原則的《政府采購協(xié)議》、開放中國政府采購市場已不可回避?！墩少弲f(xié)議》第二十二條第7款規(guī)定，“各方須在本協(xié)議對其生效之前確保其法律、法規(guī)和行政程序以及采購機構(gòu)適用的規(guī)則、程序和慣例符合本協(xié)議條款之規(guī)定”。
WTO《政府采購協(xié)議》關(guān)于政府采購的基本原則有：國民待遇和非歧視原則、特殊和有差別原則、透明度原則、公平競爭原則。我國《政府采購法》第三條規(guī)定了政府采購應(yīng)當遵循四項基本原則，即公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則。因此，我國政府采購基本原則的國際接軌，就是如何對接GPA關(guān)于國民待遇和非歧視原則、特殊和有差別原則的問題。
我國政府在加入GPA后，同樣可以采用GPA關(guān)于政府采購的基本原則，并對國內(nèi)《政府采購法》的基本原則進行調(diào)整。理由如下：一是GPA成員方接受《政府采購協(xié)議》關(guān)于政府采購的基本原則，是對成員方最基本的要求，中國欲加入GPA，當然要接受其基本原則。二是GPA政府采購基本原則中已充分考慮了成員方的差異，即體現(xiàn)在“特殊和有差別原則”?！疤厥獾?、有差別的待遇”主要有：“向發(fā)展中國家貨物、服務(wù)和供應(yīng)商提供最惠國待遇”“發(fā)展中國家可以在過渡期內(nèi)按照時間表，采取或保留一項或多項以下過渡性措施”“延長執(zhí)行期”“對發(fā)展中國家技術(shù)合作、與加入相關(guān)的能力建設(shè)和協(xié)議執(zhí)行的請求應(yīng)給予充分的考慮”等等。因此，中國政府以發(fā)展中國家身份加入GPA以后，應(yīng)主動對接GPA政府采購的基本原則，并調(diào)整與GPA政府采購原則相悖的規(guī)定。如我國《政府采購法》第十條關(guān)于“政府采購應(yīng)當采購本國貨物、工程和服務(wù)”的規(guī)定，即應(yīng)對其進行調(diào)整。同時，要利用GPA政府采購原則維護自身的正當權(quán)益。這樣，不僅不會因為“國民待遇和非歧視原則”而帶來風險，相反，卻會帶來更多的機會。
2. 合理定位監(jiān)管主體及采購范圍
我國政府采購法將財政部門定位為政府采購監(jiān)管主體，各級人民政府其他相關(guān)部門履行相關(guān)監(jiān)管職責。這一定位，尤其是賦予財政部門監(jiān)管主體職責，在我國政府采購實施的初期，具備有效推動政府采購工作的天然優(yōu)勢。但隨著我國政府采購制度的逐步完善，政府采購范圍的不斷擴大，以及政府采購績效評價工作的開展，財政部門監(jiān)管主體的職責定位具有法理上的悖論。
政府采購是部門預(yù)算的執(zhí)行環(huán)節(jié)，可以將政府采購看作是部門預(yù)算的組成部分。而批準政府預(yù)算、監(jiān)管政府預(yù)算的主體只能是國家權(quán)力機關(guān)。此外，從全面推進預(yù)算績效管理工作的要求出發(fā)，適應(yīng)建立“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機制的需要，組織政府采購支出績效評價工作的主體也需要獨立于履行預(yù)算分配職責的財政部門。
從合理界定政府采購范圍來說，一是要重新界定工程類采購的主管部門，以及《政府采購法》與《中華人民共和國招標投標法》在政府采購方面的法律協(xié)從關(guān)系；二是要界定政府采購服務(wù)與政府購買服務(wù)的關(guān)系，需要完成名稱上統(tǒng)一、規(guī)則上協(xié)調(diào)、管理上歸口等工作，避免實際操作中的混亂。
二、科學引導(dǎo)政府采購當事人的認知
政府采購當事人的認知涉及政府采購功能、執(zhí)行、風險和制度等方面。任何政府采購政策的實施、工作的開展和活動的推進，都離不開采購當事人的參與。我們通常說，人是生產(chǎn)力中最具決定性的力量。按照認知行為理論的解釋，在認知、情緒和行為三者中，認知扮演著中介與協(xié)調(diào)的作用。認知對個人的行為進行解讀，這種解讀直接影響著個體是否最終采取行動。而根據(jù)評價期政府采購當事人認知的評價結(jié)果，政府采購當事人認知的總體得分率僅為38%，其中：政府采購功能認知、政府采購執(zhí)行認知、政府采購風險認知和政府采購制度認知的得分率分別為11.33%、64%、31.33%和45.33%?？梢?，政府采購當事人總體認知準確、充分程度不足，又以政府采購功能認知不全面為甚。
從激勵政府采購當事人積極主動、客觀公正地投入到政府采購活動的行動中，以及提升政府采購政策功能效果的角度考慮，科學引導(dǎo)政府采購當事人認知就顯得尤為重要。結(jié)合評價指標得分，此處僅討論政府采購功能認知、政府采購執(zhí)行中的強制采購和政府采購績效評價的意義。
（一）提升政府采購功能認知是基礎(chǔ)
政府采購功能是一個涉及經(jīng)濟、社會與政治等多個層面的功能體系，顯而易見，全面、準確把握政府采購的功能體系，并在政府采購執(zhí)行中綜合權(quán)衡，是保證政府采購效果達到帕累托最優(yōu)的前提。
而根據(jù)調(diào)查結(jié)果，絕大多數(shù)受訪者對政府采購功能的認知主要體現(xiàn)在四個方面：提高采購資金的使用效益；規(guī)范政府行為、促進廉政建設(shè)；規(guī)范市場體系；促進民族經(jīng)濟、激勵自主創(chuàng)新。對政府采購功能認知全面（所有選項全部選擇）的受訪者有88人，占有效問卷受訪對象的11.18%。這種對政府采購功能認知的局限，表現(xiàn)在政府采購工作實踐中，必然是以局部效果取代整體效果，從而制約了政府采購效果的充分發(fā)揮，甚至形成風險，給政府采購活動帶來損失。
如何提升政府采購當事人的功能認知？一是要加大宣傳與學習。認識到政府采購與私人采購的差異，政府采購不僅是使用財政性資金采購貨物、工程和服務(wù)的行為，而且是公共財政的手段之一，具有追求經(jīng)濟效益之外的社會效益和政治效益的天然職責。二是要通過政策執(zhí)行文件明確不同政府采購功能的優(yōu)先次序。政府采購功能在政治、社會及經(jīng)濟的不同層面具有不同的表現(xiàn)形式，且存在相互沖突。如果不能明確在不同階段、不同政府采購活動中所期望的政府采購功能，必然使得政府采購當事人之間在認知上的不統(tǒng)一，從而給政府采購工作開展帶來干擾。
（二）準確理解政府采購執(zhí)行中的強制采購
在政府采購執(zhí)行中，部分功能的實現(xiàn)是通過強制采購實施的，如節(jié)能產(chǎn)品強制采購、環(huán)境標志產(chǎn)品強制采購等。而在政府采購實踐中，強制采購卻常常被詬病，一種普遍的認知是，強制采購屬于行政壟斷。
作為政府采購制度重要組成部分的強制采購，是否屬于《反壟斷法》所指的行政壟斷，或者說，強制采購是否有悖于《反壟斷法》。欲回答這個問題，關(guān)鍵是搞清楚強制采購的目標、所遵循的原則，以及強制采購與行政壟斷在內(nèi)涵、手段和方式等方面的差異。
首先，強制采購?fù)瑯幼裱_、公平、公正和誠實信用的原則。強制采購既然是政府采購制度的重要組成部分，其采購活動就必須受政府采購法的約束。根據(jù)我國《政府采購法》第三條之規(guī)定：“政府采購應(yīng)當遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則”，這一要求同樣適用于強制采購。而我國《反壟斷法》也明確指出，制定本法的目的是：“保護市場公平競爭，提高經(jīng)濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展”。可見，從強制采購的目標及所遵循的原則來說，強制采購與《反壟斷法》不但不沖突，相反是一致的。
其次，強制采購與行政壟斷的內(nèi)涵、所采取的手段和方式不同。從廣義上來理解，我國政府采購制度關(guān)于強制采購的規(guī)定主要包括：政府采購應(yīng)當有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標，包括保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進中小企業(yè)發(fā)展等；政府采購應(yīng)當采購本國貨物、工程和服務(wù)。結(jié)合我國政府采購實踐來看，從保護環(huán)境、節(jié)約財政資金的目標出發(fā)，配合節(jié)能減排工作而采取的強制采購措施，是政府利用行政權(quán)力，通過特定方式，促進社會公共利益的一種手段。
行政壟斷則不然。根據(jù)我國《反壟斷法》的規(guī)定，行政壟斷是指行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，排除和限制競爭的行為。可見，行政壟斷所采取的手段是濫用行政權(quán)力、所采取的方式是排除和限制競爭，由此所達到的目的則是行業(yè)壟斷和地方保護。因此，行政壟斷不屬于政府為維護社會公共利益而進行的正常經(jīng)濟管理，也不屬于政府為配合宏觀調(diào)控目標而采取的手段。
（三）充分認識政府采購績效評價的意義
按照全面推進預(yù)算績效管理工作的要求，政府采購預(yù)算完成應(yīng)有績效評價。但在政府采購工作實踐中，存在預(yù)算單位將績效評價工作與預(yù)算管理對立起來的認知，認為績效評價是增加工作麻煩，從而出現(xiàn)抵觸、應(yīng)付和被動參與的現(xiàn)象。顯然，由于不能充分認識政府采購績效評價的意義，必將不利于評價結(jié)果的應(yīng)用，不利于政府采購政策功能效果的持續(xù)優(yōu)化。
推進政府采購績效評價工作，不僅要清除認知的誤區(qū)，而且要有效突破以下幾種現(xiàn)象的制約。
一是存在“為評價而評價”的現(xiàn)象。按照當前我國預(yù)算績效評價整體推進的要求，預(yù)算單位想要完成一定數(shù)量的績效評價工作任務(wù)，不問條件是否成熟，“一股腦”地拿出來委托。這樣，就出現(xiàn)了，項目還沒開展，就要做結(jié)果評價；明明是一個項目預(yù)算，卻要作為政策來評價。另一方面，對被委托單位的評價中介而言，在評價過程中思考不夠，對項目特性的把握不深入，盲目套用財政部出臺的參考指標，僅僅為了完成評價而評價。
二是評價工作保障能力欠缺的現(xiàn)象?！盀樵u價而評價”是主觀方面的問題，而“評價工作保障能力不夠”則是客觀的。具體而言，也分為兩個方面，其一，評價結(jié)果應(yīng)用的力度不夠，評價結(jié)果約束力不強。評價報告能否做到全文公開，而不是自說自話，能否借助社會的力量、通過老百姓的眼睛加碼績效評價的約束力。其二，評價工作隊伍人才缺乏。績效評價工作對從業(yè)人員的素質(zhì)要求很高，它不僅是經(jīng)濟學的問題，而是跨越經(jīng)濟學、政治學、社會學等多學科的復(fù)合。而現(xiàn)狀是，我們這方面的人才培養(yǎng)還跟不上實際工作發(fā)展的需要。
三是績效評價指標框架的混用現(xiàn)象。在績效評價制度建設(shè)中，財政部和地方財政部門都在探索針對部門整體支出、項目支出和財政政策評價的指標框架、評價方法。但隨著評價范圍的拓展和細化，未來制度建設(shè)還需要進一步細化。如有必要就政府采購中服務(wù)類、貨物類和工程類區(qū)分不同的評價指標框架及評價方法。
四是評價結(jié)果束之高閣的現(xiàn)象。破解的途徑有兩個：其一，強化評價結(jié)果的應(yīng)用?？冃гu價是預(yù)算績效管理的有機組成部分，不是可有可無的點綴。因此，評價結(jié)果必須作為開展預(yù)算績效管理工作的重要依據(jù)或參考。具體到政府采購項目的績效評價結(jié)果來說，可以應(yīng)用于采購主體的部門工作考核、后續(xù)年度同類項目的預(yù)算編制、供應(yīng)商的選擇、合同規(guī)范與履約管理等諸多方面。毫無疑問，只有在政府采購績效評價工作機制中，強化了評價結(jié)果的應(yīng)用，績效評價工作才能落到實處、才能真正引起相關(guān)方的高度重視。其二，逐步推進評價結(jié)果公開。政府采購使用的是財政性資金，其資金使用績效的評價結(jié)果在適當范圍內(nèi)予以公開，不僅是公共財政資金使用的內(nèi)在要求，也是通過對績效評價工作機制的健全來促進和規(guī)范績效評價工作的開展，從而最終推動政府采購的規(guī)范發(fā)展，提升政府采購的政策功能效果。（章 輝 作者單位：上海國家會計學院政府采購與績效管理研究中心）
（來源：中國政府采購報）
