2017年以來，政府采購連曝超低價(jià)格甚至零預(yù)算、零報(bào)價(jià)中標(biāo)成交消息。
3月先后有廈門市信息中心采購?fù)饩W(wǎng)云服務(wù)公開招標(biāo)，495萬元的預(yù)算，騰訊云公司竟以一分錢中標(biāo)。接著，遼陽市信息中心公共信息資源共享平臺硬件建設(shè)項(xiàng)目，由中國電信集團(tuán)遼寧省遼陽市電信分公司、中國電信系統(tǒng)集成有限公司遼寧分公司組成的聯(lián)合體，同樣以1分錢元的中標(biāo)金額拿下，而這個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算金額是892.95萬元。更有甚者，電信、移動(dòng)、云賽智聯(lián)0元中標(biāo)1200萬元上海市電子政務(wù)云項(xiàng)目；接著4月10日又出現(xiàn)了山東淄博市政務(wù)云平臺公共服務(wù)云合作服務(wù)商采購項(xiàng)目的公告，實(shí)行單一來源采購方式，采購預(yù)算價(jià)格為0，且不接受任何高出或者低于0的報(bào)價(jià)，直接指定供應(yīng)商為浪潮軟件集團(tuán)有限公司。
如此多的1分錢和0元成交，究竟是政務(wù)云特殊到?jīng)]有成本，還是預(yù)算價(jià)格編制過度離譜。對于這些情況，社會不同方面有質(zhì)疑，有贊成，莫衷一是。只是有一點(diǎn)可以肯定：不管采購是價(jià)格過低，還是預(yù)算價(jià)太離譜，這些公之于眾的政府采購項(xiàng)目都一路綠燈，如期進(jìn)行或成交，并沒有遇到法律制度環(huán)節(jié)的“阻撓”。
實(shí)際上，政府采購究竟是否可以以低于成本價(jià)、或者低于常理的超低價(jià)格成交，是個(gè)世界性的、世界各國都關(guān)注的、關(guān)系到多方面規(guī)則與利益的老問題。世界各國及國際組織的政府采購制度和規(guī)則，幾乎都有防止超低價(jià)格惡性競爭的規(guī)定。我國不僅對政府采購在法律制度方面有明確的防止低于成本價(jià)成交的要求和條款，而且對于整個(gè)市場經(jīng)濟(jì)交易和運(yùn)行，同樣禁止為排擠其他供應(yīng)商而出現(xiàn)的低于成本價(jià)成交。
但為什么現(xiàn)實(shí)中卻屢屢出現(xiàn)低價(jià)成交而沒有實(shí)際的防范手段？為什么明顯有問題的政府采購項(xiàng)目，不僅能順利成交，而且還有許多贊許者？
基于此，本人希望從幾個(gè)方面針對具體問題做些探討。并最終提出這樣的命題：政府采購異常低價(jià)成交當(dāng)休矣！
第一，政府采購成交價(jià)越低越好嗎？只要政府獲得了超額好處，就可以默許甚至放任嗎？
毫無疑問，政府采購與市場其他交易一樣，必然涉及公共資源稀缺問題，政府采購當(dāng)然要求盡可能低些的價(jià)格。一方面，在滿足政府各項(xiàng)功能需求的情況下，低價(jià)可以獲得更好的經(jīng)濟(jì)效果。但是，政府采購成交價(jià)格越低越好嗎？政府獲得超低價(jià)格、獲得超高回報(bào)就好嗎？
事實(shí)上，在上述的幾個(gè)1分錢或0報(bào)價(jià)中標(biāo)或成交情況發(fā)生后，就有不少人認(rèn)為，采購當(dāng)然追求最低價(jià)，政府采購也不例外。政府以1分錢價(jià)格買下了原本預(yù)計(jì)需要幾百萬元才能獲得的商品或服務(wù)，難道不是巨大的收獲嗎？不是更符合納稅人和社會公共的利益嗎？也許正是基于這種考慮，認(rèn)為超低價(jià)格的供應(yīng)商才應(yīng)該順理成章地中標(biāo)、成交。
顯然，以上的認(rèn)識出現(xiàn)了很大偏差。應(yīng)該說，這種認(rèn)識只看到了一個(gè)方面。只看到政府采購的市場性，認(rèn)為價(jià)格越低“便宜”越大。
相反，如果全面看問題，就會輕易發(fā)現(xiàn)這種偏差。
如上所述，政府采購尋求低價(jià)成交并沒有錯(cuò)，但是政府采購的公共本質(zhì)決定了其目標(biāo)的多樣性。政府采購作為一種社會公眾行為，不僅要追求經(jīng)濟(jì)效果，同時(shí)還承擔(dān)其他多方面的職責(zé)。涉及采購價(jià)格過低內(nèi)容，至少下面的要求和目標(biāo)必須重考慮：
首先，政府采購的主要目標(biāo)之一，就是能夠更好地、恰當(dāng)滿足公共需要，為有效履行公共職責(zé)服務(wù)。而采購價(jià)格過低，很可能帶來“便宜無好貨”、產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)低下不能滿足需要等履約風(fēng)險(xiǎn)。此種案例比比皆是。事實(shí)上，在不少情況下，采購價(jià)格可能高一些，但所獲得的產(chǎn)品功能和性能大提高，或者節(jié)能環(huán)保能力能有較大提升，同樣是一種很合算的采購選擇。
其次，政府采購必須遵守和維護(hù)市場公平經(jīng)濟(jì)秩序。我國為建立和維護(hù)正常的市場競爭秩序頒布了《反不正當(dāng)競爭法》，規(guī)定不得以低于產(chǎn)品成本的價(jià)格排擠競爭對手。顯然，政府采購不僅作為一種市場交易行為應(yīng)該遵循反對不正當(dāng)競爭的相關(guān)法律，而且作為一種政府支配的采購行為，更應(yīng)該帶頭遵循反不正當(dāng)競爭法律。同時(shí)，與政府采購相關(guān)的法律制度同樣做出了若干法律規(guī)定（見下面第三方面的問題），要求政府采購不應(yīng)低于成本價(jià)成交。因此，雖然政府采購必須追求盡可能合算的價(jià)格成交，但必須以不低于成本價(jià)成交，以不破壞市場正當(dāng)競爭為底線。
再次，政府采購還必須維護(hù)供應(yīng)商的正當(dāng)利益，以與供應(yīng)商雙贏共利為長久目標(biāo)。政府采購中采購人與供應(yīng)商是典型的“對立統(tǒng)一”共存關(guān)系。政府作為采購需求方，需要有供應(yīng)商的積極參與和配合，而供應(yīng)商只有在政府采購市場中獲得公正、公平交易機(jī)會，才會保持這種積極參與意識。
相反，如果政府采購中一些實(shí)力強(qiáng)勁的公司能夠通過極端低價(jià)排擠其他供應(yīng)商獲得不當(dāng)?shù)美?，而其他供?yīng)商無利可圖甚至虧損，必然會嚴(yán)重挫傷供應(yīng)商參與的積極性和主動(dòng)性，政府采購最終也會因?yàn)槭?yōu)良供應(yīng)商和有效競爭而蒙受損失。
在我們對政府采購價(jià)格調(diào)查了解中，大多數(shù)供應(yīng)商對于過度低價(jià)競爭都心有余悸，認(rèn)為爭報(bào)低價(jià)是無賴之舉。供應(yīng)商對政府采購價(jià)格戰(zhàn)結(jié)論是：采購人與供應(yīng)商雙輸。不打價(jià)格戰(zhàn)等死；打起價(jià)格戰(zhàn)就戰(zhàn)死。雖然有些言過其實(shí)，但這種體驗(yàn)應(yīng)該不是空穴來風(fēng)。
最重要的是，政府采購作為一種公共行為，必須圍繞公共利益、全局利益考慮問題，確立立場和規(guī)則，在立場和規(guī)則確定之后，就必須堅(jiān)持立場和遵守規(guī)則。遵循市場規(guī)則、平等交易、公平競爭是鐵律，不應(yīng)該因?yàn)橐恍╊~外的利益改變遵循規(guī)則的立場。
第二，市場競爭及政府采購關(guān)于防止異常低價(jià)競爭的法律制度不夠明確嗎？
從理論上看，政府采購屬于公共行為，必須實(shí)現(xiàn)包括公平公正競爭在內(nèi)的一系列目標(biāo)。但理論最終要落在行動(dòng)上才有實(shí)際意義，即如何通過法律制度規(guī)范來具體實(shí)現(xiàn)才有意義。從這個(gè)角度看，我國在建立市場經(jīng)濟(jì)秩序方面早已經(jīng)做了明確的規(guī)定，在政府采購和招標(biāo)、投標(biāo)方面都進(jìn)行了規(guī)制。
在法律制度體系方面，首先有規(guī)范整體市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則的《反不正當(dāng)競爭法》，其中第十一條規(guī)定，“經(jīng)營者不得以排擠競爭對手為目的，以低于成本的價(jià)格銷售商品?！闭少徥鞘袌鼋灰仔袨?，同樣要受到這部法律的約束；其次，《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十三條規(guī)定，“投標(biāo)人不得以低于成本的報(bào)價(jià)競標(biāo)，也不得以他人名義投標(biāo)或者以其他方式弄虛作假，騙取中標(biāo)?！薄墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十一條第五款規(guī)定，“投標(biāo)報(bào)價(jià)低于成本或者高于招標(biāo)文件設(shè)定的最高投標(biāo)限價(jià)，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)否決其投標(biāo)?！逼渲械谖迨臈l規(guī)定，“評標(biāo)委員會認(rèn)為，排在前面的中標(biāo)候選供應(yīng)商的最低投標(biāo)價(jià)或者某些分項(xiàng)報(bào)價(jià)明顯不合理或者低于成本，有可能影響商品質(zhì)量和不能誠信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在規(guī)定的期限內(nèi)提供書面文件予以解釋說明，并提交相關(guān)證明材料；否則，評標(biāo)委員會可以取消該投標(biāo)人的中標(biāo)候選資格，按順序排在后面的中標(biāo)候選供應(yīng)商遞補(bǔ)，以此類推?！卑l(fā)改委、財(cái)政部等七部委令（第12號）《評標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》第二十一條，“在評標(biāo)過程中，評標(biāo)委員會發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他投標(biāo)報(bào)價(jià)或者在設(shè)有標(biāo)底時(shí)明顯低于標(biāo)底，使得其投標(biāo)報(bào)價(jià)可能低于其個(gè)別成本的，應(yīng)當(dāng)要求該投標(biāo)人作出書面說明并提供相關(guān)證明材料。投標(biāo)人不能合理說明或者不能提供相關(guān)證明材料的，由評標(biāo)委員會認(rèn)定該投標(biāo)人以低于成本報(bào)價(jià)競標(biāo)，其投標(biāo)應(yīng)作廢標(biāo)處理?！?/p>
而新近通過并已開始實(shí)施的財(cái)政部第87號令《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第六十條規(guī)定，“評標(biāo)委員會認(rèn)為投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他通過符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在評標(biāo)現(xiàn)場合理的時(shí)間內(nèi)提供書面說明，必要時(shí)提交相關(guān)證明材料；投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性的，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)將其作為無效投標(biāo)處理。”雖然對低限定還有些粗線條，但也體現(xiàn)了對于異常低價(jià)的擔(dān)憂和預(yù)防。
第三，國際社會政府采購面對低價(jià)競爭是何態(tài)度？有何具體規(guī)定？
需要說明的是，國際社會對于公共采購可能出現(xiàn)的異常低價(jià)成交普遍持反對和防范態(tài)度，由此明確規(guī)定防止異常低價(jià)競爭。
聯(lián)合國2011年重新修訂的《公共采購示范法》第一章第20條新增關(guān)于“否決異常低價(jià)提交書”的規(guī)定，“即如果提交書的出價(jià)相對于采購標(biāo)的異常偏低，引起了采購實(shí)體對供應(yīng)商或承包商履約能力的懷疑，在采購實(shí)體已經(jīng)以書面形式請求該供應(yīng)商或承包商提供可以履行采購合同的資質(zhì)證明后，仍然對該供應(yīng)商或承包商持有懷疑，那么，采購實(shí)體可以否決該提交書?！?/p>
世界貿(mào)易組織2012年《政府采購協(xié)議》的規(guī)制。2012年3月，世界貿(mào)易組織政府采購委員會頒發(fā)了《政府采購協(xié)議》的新文本。其第15條第6款規(guī)定，“收到價(jià)格異常低于其他投標(biāo)價(jià)格的投標(biāo)，采購實(shí)體可以核實(shí)供應(yīng)商是否符合參加條件和是否具備履行合同條款的能力。即對于價(jià)格異常低于其他投標(biāo)價(jià)格的投標(biāo)，采購實(shí)體可以進(jìn)行審查，從而避免不合理競爭的發(fā)生。審核的內(nèi)容主要包括供應(yīng)商是否符合參加條件，以及是否具備履行合同條款的能力?！?/p>
歐盟2014年公共采購法律體系的規(guī)制。歐盟2014年公共采購法律體系中《2014公共部門采購指令》（指令2014/24/EC）第69條第3款和第5款規(guī)定，“（1）給予采購當(dāng)局拒絕投標(biāo)書的權(quán)力。若能夠確定投標(biāo)書所包含的異常低價(jià)的原因歸咎于經(jīng)濟(jì)運(yùn)營者并沒有履行其應(yīng)當(dāng)遵守的社會、環(huán)境及勞動(dòng)方面的法律義務(wù)，則采購當(dāng)局應(yīng)當(dāng)拒絕該項(xiàng)投標(biāo)書；（2）向成員國施加了向其他成員國提供相關(guān)信息的義務(wù)。根據(jù)其他成員國的申請，成員國應(yīng)當(dāng)通過行政合作的形式提供任何由其主導(dǎo)的、與經(jīng)濟(jì)運(yùn)營者所提供證明其提交的價(jià)格或者成本具備合理性的證據(jù)及相關(guān)文件?！?/p>
世界銀行2016年《項(xiàng)目新采購框架和規(guī)章》的規(guī)制。世界銀行新版采購協(xié)議《項(xiàng)目新采購框架和規(guī)章》（New Procurement Framework and Regulations for Projects）于2016年7月生效。其中，《世界銀行對于投資項(xiàng)目融資借款人的采購規(guī)章》（The World Bank Procurement Regulations For IPF Borrowers）5.65-5.67款新增了對于非正常低價(jià)標(biāo)的規(guī)定。5.65款定義“非正常低價(jià)投標(biāo)或提案是結(jié)合其他因素，投標(biāo)或提案價(jià)格看起來如此之低以至于借款人擔(dān)心材料問題和投標(biāo)人或提案人是否具備按合同提供價(jià)格履行的能力?！?.66款規(guī)定借款人針對潛在非正常低價(jià)投標(biāo)應(yīng)當(dāng)尋求包含詳細(xì)價(jià)格分析、合同標(biāo)的物、范圍、應(yīng)用的方法、進(jìn)度計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任分配和投標(biāo)邀請文件任何其他要求的書面澄清證明。5.67款賦予借款人拒絕投標(biāo)的權(quán)力，在價(jià)格分析后，如果借款人認(rèn)為投標(biāo)人未能證明其有能力按提供價(jià)格履行合同，借款人應(yīng)當(dāng)拒絕投標(biāo)。
第四，產(chǎn)品成本永遠(yuǎn)說不清嗎？成本說不清就沒有辦法？
《反不正當(dāng)競爭法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、政府采購相關(guān)法律制度都明確規(guī)定采購價(jià)格不得低于成本價(jià)。但有人認(rèn)為，產(chǎn)品成本價(jià)并沒有尺度和標(biāo)準(zhǔn)，通常很難說明某次成交的產(chǎn)品實(shí)際成本究竟是多少。既然說不清，禁止低于成本價(jià)成交也就無從說起。于是，關(guān)于禁止低于成本價(jià)成交的法律條款，實(shí)際上喪失了法律約束力。并以此為借口，否定存在有如通常所說的低于成本價(jià)競爭。
的確，產(chǎn)品成本尤其是參與競爭的某些具體的產(chǎn)品成本，有時(shí)難以說清，加上相關(guān)法律沒有明確界定成本范圍和內(nèi)容，如究竟是生產(chǎn)制造成本，還是批發(fā)、進(jìn)價(jià)成本，是社會必要?jiǎng)趧?dòng)換算的平均成本，還是單位個(gè)別成本，法律上并沒有明確界定。
但問題是，是不是產(chǎn)品成本難說清，價(jià)格是否低于成本就沒有辦法界定？低價(jià)競爭就無法限制，相關(guān)法律就無法落實(shí)了呢？對此，答案也應(yīng)該是否定的。
何謂異常低價(jià)？一般認(rèn)為至少應(yīng)該包括兩個(gè)方面：一是價(jià)格不合常理。典型的如1分錢成交預(yù)算890萬元的項(xiàng)目，實(shí)際成交價(jià)比預(yù)算價(jià)低了8.9億倍，是不是不合常情常理？二是明顯低于成本價(jià)格。說1分錢不合情理，那1萬元是否就合乎情理，多少合乎情理？所以還是需要一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是大體的、社會平均成本為基準(zhǔn)成本界線。如某種產(chǎn)品開發(fā)、制造、提供、服務(wù)等的社會基本成本，雖然各實(shí)體具體的產(chǎn)品成本可能存在差別，但如今企業(yè)財(cái)務(wù)系統(tǒng)、國家稅收系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)交易系統(tǒng)等大數(shù)據(jù)高度發(fā)達(dá)，并不妨礙人們對某種產(chǎn)品成本做一個(gè)基本界定。在社會大體成本確定的前提下，確定一個(gè)不能再低的成本線，并以此作為異常低價(jià)，并規(guī)定政府采購中各供應(yīng)商的報(bào)價(jià)、成交價(jià)不得或者不宜低于此價(jià)，這是完全可能的。
也許有人認(rèn)為異常低價(jià)確定困難，或者異常低價(jià)界線并不客觀，異常低價(jià)限制會阻礙價(jià)格競爭，嚴(yán)重的可能通過較高的低價(jià)限制導(dǎo)致最終只能高價(jià)成交。
應(yīng)該承認(rèn)，這些風(fēng)險(xiǎn)是存在的，就如目前政府采購必須先公開預(yù)算價(jià)一樣，預(yù)算價(jià)也并不一定都客觀準(zhǔn)確，但它卻成了實(shí)際上的法定最高限價(jià)。而現(xiàn)實(shí)中因最高限價(jià)制訂偏離出現(xiàn)的問題并不少，但有一個(gè)高限價(jià)，總比沒有要好。而異常低價(jià)限制有似于預(yù)算價(jià)的確立，只要規(guī)定好制訂異常低的程序、規(guī)范異常價(jià)制訂人的責(zé)任，是完全可以操作的。
第五，如果中標(biāo)或成交價(jià)格與預(yù)算價(jià)偏差大，是不是采購預(yù)算價(jià)格太離譜？誰應(yīng)該對采購預(yù)算價(jià)負(fù)責(zé)？
有一種意見認(rèn)為，供應(yīng)商愿意1分錢成交，前提應(yīng)該是其認(rèn)為值得、合算。認(rèn)為這是市場決定價(jià)格，競爭決定價(jià)格，因此無可厚非。
問題是，從另一個(gè)角度看，如果承認(rèn)供應(yīng)商的價(jià)格是市場有序競爭形成的，具有合理性，那公布的如890萬元、高出成交價(jià)格8.9億倍的預(yù)算價(jià)格，是不是太離譜了？而且后來山東某市政務(wù)云采購標(biāo)價(jià)為0，是不是間接證明政務(wù)云采購不需要成本？那么，應(yīng)該追問數(shù)百萬元的預(yù)算價(jià)格是怎么確定的？由誰確定的？依據(jù)什么而來定的？定得離市場成交價(jià)差別如此之大，應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任嗎？如果預(yù)算價(jià)的確太離譜，是否意味著預(yù)算價(jià)制訂有很大的隨意性，那預(yù)算價(jià)意義何在呢？
可以肯定的是，數(shù)百萬元的預(yù)算價(jià)格1分錢成交，如果預(yù)算價(jià)格沒有問題，那成交價(jià)一定遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際成本，符合低成本競爭的不當(dāng)行為標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該被制止或廢除；如果成交價(jià)格沒有問題，不是低于成本競爭，那么預(yù)算價(jià)格就太過離譜，預(yù)算價(jià)格的確定者應(yīng)該承擔(dān)確定過高預(yù)算價(jià)格的責(zé)任。
第六，供應(yīng)商后續(xù)有回報(bào)收益就可以低價(jià)成交嗎？還是應(yīng)該分而論之？
一種似乎理直氣壯的看法是，供應(yīng)商之所以愿意低價(jià)競標(biāo)和成交，是因?yàn)橛衅渌妫T于廣告效應(yīng)、后續(xù)獲利，或者獲得維護(hù)性服務(wù)收益等，甚至后續(xù)收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于低價(jià)成交時(shí)的損失，所以可以理解，或者說不算低價(jià)成交。
實(shí)際上，有后續(xù)收益回報(bào)就可以以低價(jià)成交嗎？這是值得討論的。需要明確的是，政府采購產(chǎn)生的費(fèi)用，采購的項(xiàng)目后續(xù)可能出現(xiàn)幾種情況。
其一，采購的項(xiàng)目需要維護(hù)服務(wù)，特別是軟件系統(tǒng)、信息平臺之類的項(xiàng)目。出現(xiàn)這種情況，在采購時(shí)就應(yīng)該做好后續(xù)安排。一種方案是將后續(xù)服務(wù)費(fèi)用包含在采購項(xiàng)目之中，這樣只產(chǎn)生一次性采購費(fèi)用；另一種方案是只采購原產(chǎn)品，至于后續(xù)產(chǎn)生的服務(wù)維護(hù)，可以另行采購。在這樣的情況下，供應(yīng)商就不存在后續(xù)服務(wù)費(fèi)用補(bǔ)償?shù)膯栴}。
其二，采購項(xiàng)目形成和使用后，可能會產(chǎn)生收益。如某學(xué)校采購學(xué)生作業(yè)信息等系統(tǒng)，學(xué)生使用時(shí)還要適當(dāng)交給費(fèi)用。學(xué)生的費(fèi)用甚至高于采購和維護(hù)系統(tǒng)支出而產(chǎn)生盈利。這種情況下，如果由供應(yīng)商收取學(xué)生費(fèi)用，形成盈利，政府就不應(yīng)該是采購，而是出讓特許經(jīng)營權(quán)。相反，如果由采購人單位收費(fèi)，那供應(yīng)商本身并不存在后續(xù)收益。應(yīng)該明確的是，如果政府支付了系統(tǒng)開發(fā)費(fèi)用，收益就應(yīng)該歸采購人所有，不存在供應(yīng)商的后續(xù)收益問題。
因此，一般情況下，應(yīng)該將現(xiàn)行采購價(jià)格與供應(yīng)商后續(xù)可能的收益劃分清楚，而不應(yīng)該捆綁在一起，避免采購成本和未來付出混雜不清，影響不同供應(yīng)商做出預(yù)期差別過大的決定。
第七，不合情理、不合規(guī)則的低價(jià)采購為何能屢屢順利成交？
綜上所述，1分錢中標(biāo)數(shù)百萬元預(yù)算價(jià)格的項(xiàng)目，不是嚴(yán)重低價(jià)競爭，就是預(yù)算價(jià)格過度離譜，兩者必居其一，左右都不符合政府采購的優(yōu)良目標(biāo)及法律制度規(guī)定。
但讓人不理解的是，這種明顯存在問題、且廣受社會關(guān)注和質(zhì)疑的項(xiàng)目，卻能接二連三、沒有梗阻地順利成交，且有繼續(xù)升級的泛濫之勢，說明政府采購運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督管理方面出現(xiàn)了值得反思的問題。
首先，過度強(qiáng)調(diào)低價(jià)的意識并沒改變，在采購理念上越來越多地強(qiáng)調(diào)低價(jià)成交，在具體操作層面，更多地傾向選擇低價(jià)供應(yīng)商，低于成本價(jià)只是一種概念，沒有實(shí)際約束意義。
其次，在具體操作中，缺乏實(shí)質(zhì)、有效的低價(jià)成交防范機(jī)制。有關(guān)法律要求不低于成本價(jià)，但究竟什么是成本價(jià)、怎么計(jì)算成本價(jià)、計(jì)算的依據(jù)是什么，誰認(rèn)可的算數(shù)等，都沒有明確，也沒有設(shè)定最低成本價(jià)限制，相對于作為最高限制價(jià)的預(yù)算價(jià)格這種實(shí)實(shí)在在的存在，作為限制過低價(jià)格缺乏實(shí)際的限制標(biāo)準(zhǔn)和措施。
再次，在整個(gè)采購過程中，各方當(dāng)事人都難以有效發(fā)揮抵御過低價(jià)格中標(biāo)的作用。從許多人寄托厚望的評審專家看，由于沒有最低價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額限制，評審專家雖然有把關(guān)的義務(wù)，卻缺乏把關(guān)的尺度和責(zé)任，也缺乏計(jì)算成本價(jià)的義務(wù)，可以輕易“放過”，所以幾乎形同虛設(shè)；而作為采購人單位，雖然也擔(dān)心低價(jià)成交不能保障產(chǎn)品質(zhì)量和合格的服務(wù)，只要其拿不出低于成本價(jià)的證據(jù)，卻同樣難以從低于成本價(jià)去否定成交，改變采購的結(jié)果；對于參與競爭的未成交供應(yīng)商而言，往往也因?yàn)闆]有低于成本價(jià)標(biāo)準(zhǔn)去質(zhì)疑和投訴。
最后，政府采購監(jiān)督管理不到位、力度不夠同樣是非常重要的原因。應(yīng)該說這些年來，豪華高價(jià)采購、異常低價(jià)成交的現(xiàn)象都存在。但受到處理和糾正的顯然偏少。從最近幾次低價(jià)成交的情況看，雖然廣為社會所知，相關(guān)部門卻沒有做出相應(yīng)反映，既沒有及時(shí)調(diào)查了解異常低價(jià)成交的情況，更沒有回應(yīng)社會。這本身說明監(jiān)督管理需要加強(qiáng)和改善。
第八，未來何處去？政府采購異常低價(jià)成交當(dāng)休矣！
供應(yīng)商一分錢獲得政府采購開價(jià)數(shù)百萬元項(xiàng)目的合同，不管相關(guān)當(dāng)事人是否回應(yīng)，以及如何回應(yīng)，社會廣泛的關(guān)注和質(zhì)疑是現(xiàn)實(shí)存在的。人們更關(guān)心的是，未來會怎樣？這樣的事情還會一幕一幕地重演嗎？可以說，政府采購應(yīng)該形成制度嚴(yán)謹(jǐn)、行為規(guī)范、結(jié)果優(yōu)良的運(yùn)行機(jī)制。明顯低于成本價(jià)的異常低價(jià)成交，既不利于公平公正競爭，又可能帶來產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)方面的風(fēng)險(xiǎn)；既不符合供需雙贏，也為法律制度所禁止，是當(dāng)休矣！
為避免異常低價(jià)競爭，至少應(yīng)該在以下幾個(gè)方面做出努力：
一是政府采購應(yīng)該增強(qiáng)市場規(guī)則意識和法制觀念，遵循市場公平公正競爭、反對不當(dāng)競爭的理念和相關(guān)法律制度規(guī)則。
二是建立實(shí)實(shí)在在的防范機(jī)制。包括科學(xué)制訂采購預(yù)算價(jià)格，防止預(yù)算價(jià)格本身出現(xiàn)太大偏差。特別是應(yīng)該設(shè)置異常低價(jià)限制機(jī)制，如預(yù)算價(jià)格作為最高價(jià)限制一樣，以異常低價(jià)作為最低價(jià)限制，或者作為低價(jià)預(yù)警線。只是有所不同的是，最低價(jià)限制可以是強(qiáng)制性，即低于自動(dòng)廢除；也可以是參考性質(zhì)，表明低于此價(jià)將會受到質(zhì)疑，或者低于此價(jià)專家將會質(zhì)詢；還也可以是扣分方式，即低于此價(jià)價(jià)格分會有較大幅度扣除。只有建立實(shí)實(shí)在在的限制機(jī)制，才能在實(shí)際操作中發(fā)揮作用。
最后，就是增加當(dāng)事主體的責(zé)任感，無論是采購人，還是采購機(jī)構(gòu)、評審專家、供應(yīng)商，都應(yīng)該認(rèn)識到自己的義務(wù)和責(zé)任，對于異常低價(jià)競爭，在包括預(yù)算、采購文件編制、選擇供應(yīng)商評審、合同授予與履行的每個(gè)環(huán)節(jié)，都按照制度要求落實(shí)把關(guān)，通過落實(shí)每個(gè)當(dāng)事主體的責(zé)任，避免不當(dāng)競爭行為。
同時(shí)，監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)履行好監(jiān)督管理職責(zé)，對于各種明顯低于成本價(jià)的異常低價(jià)競爭和成交的行為進(jìn)行制止，對于嚴(yán)重的應(yīng)該追究責(zé)任。
（本文發(fā)表于《中國政府采購》雜志2017年第11期，作者徐煥東系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授，徐乾力單位系北京中財(cái)公采咨詢中心。）
（來源：中國政府采購雜志社）
