《深化政府采購制度改革方案》（以下簡稱“深改方案”）提出，要建立集中采購機(jī)構(gòu)（以下簡稱“集采機(jī)構(gòu)”）競爭機(jī)制。這意味著許多問題需要進(jìn)一步明確，比如，政府采購、集中采購、集采目錄，以及集采機(jī)構(gòu)的定位、性質(zhì)、職責(zé)、競爭等。筆者結(jié)合政府采購制度改革與政府采購法制修訂研討會的主題和工作實踐，與大家共同探討相關(guān)法律問題。
“政府采購”的定義
政府采購的立法和修法，目的是更好地規(guī)范政府采購行為，也就是規(guī)范使用財政性資金進(jìn)行采購的行為。因此，對“政府采購”的界定，是一個關(guān)鍵問題?？梢哉f，“政府采購”的定義是《政府采購法》的基石之一?，F(xiàn)行《政府采購法》第二條明確規(guī)定：“本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。按照這一定義，政府采購的范圍僅限于集采目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購，集采目錄以外、采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購，不屬于政府采購。
個人認(rèn)為，既然《政府采購法》是規(guī)范使用財政性資金進(jìn)行采購的行為的，那么只要是使用財政性資金進(jìn)行采購，都應(yīng)當(dāng)在政府采購法規(guī)范范圍之內(nèi)。因此，建議修改“政府采購”的定義，擴(kuò)大政府采購的范圍，即“本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購貨物、工程和服務(wù)的行為”。
逐步在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一集采目錄
我國政府采購制度將“集中采購”和“集采目錄”緊密聯(lián)系在一起?！墩少彿ā返谄邨l規(guī)定，“集中采購”是指采購納入集采目錄的貨物、工程和服務(wù)的行為。深改方案提出，要規(guī)范并逐步在全國統(tǒng)一集采目錄，按照采購需求一致性、應(yīng)用普遍性、政策功能性等原則確定集中采購范圍。如果將這一改革精神和要求上升到法規(guī)層面，同時考慮到中央機(jī)關(guān)的特點(diǎn)和各?。▍^(qū)、市）具體情況，應(yīng)當(dāng)允許其結(jié)合實際制定需要集中采購的補(bǔ)充品目目錄，跨省域的集采機(jī)構(gòu)在全國統(tǒng)一的目錄內(nèi)展開競爭，本省域的集采機(jī)構(gòu)可以在本省補(bǔ)充目錄內(nèi)競爭。
按立法修法先行、依法保障改革順利進(jìn)行的原則，建議《政府采購法》第七條修改為“政府采購實行集中采購和分散采購相結(jié)合。集中采購的范圍由國務(wù)院公布的集中采購目錄確定。中央機(jī)關(guān)和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)，可以結(jié)合實際，制定集中采購目錄的補(bǔ)充品目目錄。納入集中采購目錄和補(bǔ)充品目目錄的政府采購項目，應(yīng)當(dāng)實行集中采購”。
集采機(jī)構(gòu)需去掉“非營利”限定條件
集采機(jī)關(guān)進(jìn)行競爭，涉及到集采機(jī)構(gòu)的定位、職能尤其是集采機(jī)構(gòu)的性質(zhì)等問題。
《政府采購法》第十六條規(guī)定：“集中采購機(jī)構(gòu)為采購代理機(jī)構(gòu)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)。集中采購機(jī)構(gòu)是非營利事業(yè)法人，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜”。
第十八條規(guī)定：“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購”。
按照上述規(guī)定，集采機(jī)構(gòu)的定位是采購代理機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)是非營利事業(yè)法人（不得贏利），其職責(zé)是根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜，其法定職責(zé)是納入集中采購目錄屬于通用的政府采購項目。
深改方案要求建立集采機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制，考慮到鼓勵競爭的改革方向，從激發(fā)競爭內(nèi)在動力出發(fā)，需要重新審視集采機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，且實踐中也有一些集采機(jī)構(gòu)不是非營利事業(yè)法人。
因此，建議對第十六條進(jìn)行修改，將“集中采購機(jī)構(gòu)是非營利事業(yè)法人”修改為“集中采購機(jī)構(gòu)是事業(yè)法人”，刪除“非營利”的限定條件。
集采機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制構(gòu)建應(yīng)考慮五方面問題
除修改集采機(jī)構(gòu)性質(zhì)以激發(fā)競爭內(nèi)在動力外，建立集采機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制還應(yīng)該考慮以下幾個方面的法律問題：
一是明確集采機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍。按照現(xiàn)行《政府采購法》第十六條和第十八條的規(guī)定，集采機(jī)構(gòu)根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜，既辦理目錄內(nèi)項目，也辦理目錄外項目?？紤]到目前政府采購和安全保密的實際情況，需要進(jìn)一步明確，涉及重大采購政策落實和涉密政府采購項目，也應(yīng)當(dāng)委托集采機(jī)構(gòu)辦理。同時，從建立競爭機(jī)制出發(fā)，需要明確，集采機(jī)構(gòu)辦理目錄內(nèi)項目不收代理費(fèi)，目錄外項目按規(guī)定收代理費(fèi)。
因此，建議在《政府采購法》或者《政府采購法實施條例》中明確規(guī)定：“采購人采購納入集中采購目錄以及涉及重大采購政策落實和涉密的政府采購項目，必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購，集中采購機(jī)構(gòu)不得收取代理費(fèi)；其他政府采購項目，集中采購機(jī)構(gòu)可以按照規(guī)定收取代理費(fèi)”。
二是提升集采機(jī)構(gòu)的綜合競爭力。集采機(jī)構(gòu)的競爭，既有集采機(jī)構(gòu)間集采目錄內(nèi)項目的競爭，也有集采機(jī)構(gòu)與社會代理機(jī)構(gòu)間目錄外項目的競爭，必須提升綜合競爭力。
個人認(rèn)為，采購實踐要求的集采機(jī)構(gòu)綜合競爭力，包括但不限于采購理論政策的研究能力、采購實踐創(chuàng)新能力、采購政策功能落實能力、采購需求標(biāo)準(zhǔn)制定能力、采購合同范本擬定和履約配合能力等。
因此，建議在《政府采購法》或者《政府采購法實施條例》中就集采機(jī)構(gòu)的采購能力作出規(guī)范和引導(dǎo)：“集采機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提升采購理論政策研究能力、采購實踐創(chuàng)新能力、采購政策功能落實能力、采購需求標(biāo)準(zhǔn)制定能力、采購合同范本擬定和履約配合等能力，為采購人提供專業(yè)化的服務(wù)”。
三是促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”基礎(chǔ)上的競爭合作。集采機(jī)構(gòu)之間不僅是競爭關(guān)系，也需要深度合作。比如，一個集采機(jī)構(gòu)在某個政府采購項目上取得的競爭優(yōu)勢和采購成果，如果供應(yīng)商同意，其他集采機(jī)構(gòu)也可以共享。
深改方案要求實施“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”行動，結(jié)合政府采購實踐，建議在《政府采購法》或者《政府采購法實施條例》中明確規(guī)定：“實施‘互聯(lián)網(wǎng)+政府采購’行動，加快各地建設(shè)的政府采購電子平臺互聯(lián)互通步伐，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和交易規(guī)則，共享集中采購成果”。
四是完善集采機(jī)構(gòu)績效考核機(jī)制。鼓勵競爭要求優(yōu)勝劣汰，而優(yōu)劣的評價必須有科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，因此，鼓勵集采機(jī)構(gòu)競爭，必須完善集采機(jī)構(gòu)績效考核的標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制。
應(yīng)當(dāng)深入總結(jié)兩年一次的集采機(jī)構(gòu)考核工作經(jīng)驗，按照深改方案指明的方向，建立起一套科學(xué)合理的集采機(jī)構(gòu)績效評價體系，合理設(shè)定評價指標(biāo)，作為集采機(jī)構(gòu)競爭的指揮棒。這個評價體系不僅包含采購價格、服務(wù)質(zhì)量等，更重要的是集采機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新能力、采購質(zhì)量、采購政策執(zhí)行成效等。
因此，建議對《政府采購法》第六十六條的內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充完善：“政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對集采機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新能力、采購價格、采購質(zhì)量、資金節(jié)約水平、采購政策執(zhí)行效果、服務(wù)質(zhì)量、信譽(yù)狀況、有無違法行為等事項進(jìn)行考核，并定期如實公布考核結(jié)果”。
五是建立集采機(jī)構(gòu)失信懲戒機(jī)制。在全國政府采購電子平臺互聯(lián)互通的基礎(chǔ)上，建立集采機(jī)構(gòu)誠信體系，加強(qiáng)對集采機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，對違規(guī)失信的集采機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)合懲戒，一處違規(guī)，全國受限。建議在《政府采購法》或者《政府采購法實施條例》中明確規(guī)定：“加強(qiáng)政府采購誠信體系建設(shè)，推進(jìn)政府采購當(dāng)事人信用共享，構(gòu)建失信聯(lián)合懲戒工作機(jī)制”。（作者：韓中華）
（來源：政府采購信息報/網(wǎng)）
