《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“磋商采購(gòu)暫行辦法”）“第二條 本辦法所稱競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式，是指采購(gòu)人、政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)通過組建競(jìng)爭(zhēng)性磋商小組（以下簡(jiǎn)稱磋商小組）與符合條件的供應(yīng)商就采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)事宜進(jìn)行磋商，……”。“第十六條 磋商小組成員應(yīng)當(dāng)……根據(jù)磋商文件規(guī)定的評(píng)審程序、評(píng)審方法和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨(dú)立評(píng)審。未實(shí)質(zhì)性響應(yīng)磋商文件的響應(yīng)文件按無效響應(yīng)處理，磋商小組應(yīng)當(dāng)告知提交響應(yīng)文件的供應(yīng)商”?！暗谑藯l 磋商小組在對(duì)響應(yīng)文件的有效性、完整性和響應(yīng)程度進(jìn)行審查時(shí)，……”?！暗谑艞l 磋商小組所有成員應(yīng)當(dāng)集中與單一供應(yīng)商分別進(jìn)行磋商……”?！暗诙畻l在磋商過程中，磋商小組可以根據(jù)磋商文件和磋商情況實(shí)質(zhì)性變動(dòng)采購(gòu)需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款，但不得變動(dòng)磋商文件中的其他內(nèi)容?！?。”
筆者對(duì)如何正確理解“磋商采購(gòu)暫行辦法”第二條、十六條、十八、十九條和第二十條之間的內(nèi)函、邏輯關(guān)系，依規(guī)執(zhí)行磋商采購(gòu)活動(dòng)，談幾點(diǎn)自己的看法。
一、磋商采購(gòu)活動(dòng)中常見的兩種錯(cuò)誤做法
筆者通過省級(jí)政府采購(gòu)網(wǎng)站對(duì)磋商采購(gòu)文件及其評(píng)審報(bào)告進(jìn)行了大量的調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)有相當(dāng)多的采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)“磋商采購(gòu)暫行辦法”第二條、第十六條、第二十條的有關(guān)規(guī)定可能存在理解執(zhí)行錯(cuò)誤，主要表現(xiàn)有兩種形式。
1、“以磋代審”，弱化或忽略了對(duì)供應(yīng)商實(shí)質(zhì)性條款響應(yīng)性的審查。
采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在磋商采購(gòu)文件中沒有按照“磋商暫行辦法”第十六條（磋商小組成員應(yīng)當(dāng)…………進(jìn)行獨(dú)立評(píng)審。未實(shí)質(zhì)性響應(yīng)磋商文件的響應(yīng)文件按無效響應(yīng)處理，……。）之規(guī)定和“綜合評(píng)分法”的“滿足磋商采購(gòu)文件全部實(shí)質(zhì)性要求”之前提條件（綜合評(píng)分法是指：“供應(yīng)商磋商響應(yīng)文件滿足磋商采購(gòu)文件全部實(shí)質(zhì)性要求且按照評(píng)審因素的量化指標(biāo)評(píng)審得分最高的供應(yīng)商為成交候選供應(yīng)商的評(píng)標(biāo)方法”……）來針對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目的技術(shù)（含參數(shù)）、服務(wù)和合同商務(wù)內(nèi)容合理設(shè)置實(shí)質(zhì)性條件要求；由于沒有事先在磋商采購(gòu)文件中設(shè)置采購(gòu)項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)性條件要求，因此也就自然無法規(guī)定磋商小組對(duì)不滿足采購(gòu)文件實(shí)質(zhì)性條件要求的磋商響應(yīng)文件按無效響應(yīng)文件處理。
一些地區(qū)制訂的“政府采購(gòu)評(píng)審工作規(guī)程”中明確規(guī)定在資格審查結(jié)束后就進(jìn)入磋商程序；并且在磋商程序中也沒有明確規(guī)定磋商小組應(yīng)當(dāng)首先對(duì)供應(yīng)商響應(yīng)采購(gòu)文件實(shí)質(zhì)性條件要求的情況進(jìn)行書面審查，然后再與實(shí)質(zhì)性響應(yīng)采購(gòu)文件條件要求的供應(yīng)商進(jìn)行磋商；忽略或者弱化這方面的書面審查（評(píng)審）程序規(guī)則；沒有把“磋商采購(gòu)暫行辦法”第二條、十六條、十八條、十九條和第二十條之間的法理內(nèi)函邏輯關(guān)系清晰準(zhǔn)確表達(dá)，而是“以磋代審”，以一對(duì)一磋商來代替對(duì)供應(yīng)商技術(shù)服務(wù)、合同商務(wù)響應(yīng)文件的書面審查程序。
上述情形，導(dǎo)致磋商小組在評(píng)審中只注重對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行資格條件審查，只要供應(yīng)商的資格通過了審查，就直接進(jìn)入了磋商環(huán)節(jié)。因此，即使磋商小組發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商有未實(shí)質(zhì)性響應(yīng)采購(gòu)文件條件要求的問題，也無法找到評(píng)審規(guī)則依據(jù)來判定其響應(yīng)文件無效。在磋商環(huán)節(jié)，磋商小組往往簡(jiǎn)單問下供應(yīng)商能不能實(shí)質(zhì)性滿足采購(gòu)文件要求，假如成交能不能按照采購(gòu)文件的規(guī)定來履約交貨……，然后請(qǐng)供應(yīng)商在磋商記錄上簽字確認(rèn)、或者寫幾句承諾，就完成了磋商程序。這些做法完全弱化、或跳過了對(duì)供應(yīng)商技術(shù)商務(wù)響應(yīng)文件書面審查之重要程序，是典型的“以磋代審”，這有違《磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》的宗旨精神，存在采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。
2、“濫用磋商變更權(quán)”，程序倒置，隨意變更采購(gòu)文件實(shí)質(zhì)性條款。
在采購(gòu)實(shí)踐中，磋商采購(gòu)文對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目的技術(shù)、商務(wù)等內(nèi)容設(shè)有實(shí)質(zhì)性條款，磋商小組對(duì)供應(yīng)商響應(yīng)文件審查后可能會(huì)出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性響應(yīng)采購(gòu)文件要求的供應(yīng)商不足三家之情形。在這種情況下，采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)為了提高采購(gòu)成功率，常常以“磋商采購(gòu)暫行辦法”第二十條前半段之規(guī)定來說服磋商小組，采取變更采購(gòu)文件中已經(jīng)用來對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查的內(nèi)容，讓原來經(jīng)評(píng)審已經(jīng)判定為不滿足采購(gòu)文件實(shí)質(zhì)性要求的供應(yīng)商響應(yīng)文件“重獲新生”，并進(jìn)而讓原來因?yàn)椴粷M足采購(gòu)文件實(shí)質(zhì)性條款而被廢掉供應(yīng)商“復(fù)活”，堂而皇之進(jìn)入磋商程序參與磋商。然后，磋商小組在磋商中以要求供應(yīng)商簽署承諾能滿足采購(gòu)文件實(shí)質(zhì)性條件要求等方式（即，在磋商記錄上簽字承諾滿足采購(gòu)文件所有條件要求的方式）來達(dá)到“經(jīng)過磋商程序后實(shí)質(zhì)性滿足采購(gòu)文件要求的供應(yīng)商有三家”的法規(guī)形式要件，并使磋商采購(gòu)活動(dòng)繼續(xù)進(jìn)行下去確定成交供應(yīng)商。
對(duì)此，筆者認(rèn)為：程序是事件發(fā)生后自然形成的時(shí)間邏輯序列具有不可逆轉(zhuǎn)性，政府采購(gòu)的評(píng)審程序是由一例系例采購(gòu)活動(dòng)（事件）發(fā)生形成的，具有自然不可逆轉(zhuǎn)的時(shí)間邏輯性，一但發(fā)生了就無法倒置、也不能重來。因此上述做法是典型的誤解、亂用“磋商管理暫行辦法”第二十條中“可以實(shí)質(zhì)性變更采購(gòu)需求技術(shù)合同商務(wù)條款……”的情形、涉嫌程序違規(guī)。
二、正確理解“未實(shí)質(zhì)性響應(yīng)磋商文件的響應(yīng)文件按無效響應(yīng)處理”之法規(guī)內(nèi)函，有利于正確編制采購(gòu)文件，規(guī)范評(píng)審行為
1、“磋商采購(gòu)暫行辦法”第二條 本辦法所稱競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式，是指采購(gòu)人、政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)通過組建磋商小組與符合條件的供應(yīng)商就……事宜進(jìn)行磋商……。此條規(guī)定起著統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)磋商采購(gòu)方式程序總規(guī)則作用，奠定了磋商采購(gòu)程序規(guī)則的基石，任何人不能違背或更改；其核心內(nèi)涵為“與磋商小組進(jìn)行磋商的前提必須是符合條件的供應(yīng)商”。這里的“符合條件”隱含了三層法理意思：一是供應(yīng)商必須符合磋商采購(gòu)文件規(guī)定的資格（或資質(zhì)）條件以及類似效力條件；二是供應(yīng)商響應(yīng)文件經(jīng)過磋商小組書面評(píng)審（審查）程序后必須符合（或滿足）采購(gòu)文件的技術(shù)、服務(wù)及合同商務(wù)條件要求（或內(nèi)容要求）；三是，供應(yīng)商只有在符合前述兩方面條件的情況下才被允許與磋商小組磋商。
2、“磋商采購(gòu)暫行辦法”第十六條、十八條、十九條和第二十條等相關(guān)條款可以清晰準(zhǔn)確表述的立法內(nèi)涵和內(nèi)在法理邏輯隱含了兩方面的法理意思：一是進(jìn)入磋商環(huán)節(jié)（供應(yīng)商與磋商小組一對(duì)一磋商）的前提條件應(yīng)當(dāng)是供應(yīng)商響應(yīng)文件必須要先通過磋商小組的書面評(píng)審（審查）程序；二是供應(yīng)商響應(yīng)文件應(yīng)當(dāng)“實(shí)質(zhì)性響應(yīng)磋商采購(gòu)文件”的各項(xiàng)要求，未實(shí)質(zhì)性響應(yīng)磋商采購(gòu)文件的響應(yīng)文件按無效響應(yīng)處理。
3、磋商采購(gòu)的評(píng)審方法是“綜合評(píng)分法”。“綜合評(píng)分法”是指“響應(yīng)文件滿足磋商文件全部實(shí)質(zhì)性要求且按照評(píng)審因素的量化指標(biāo)評(píng)審得分最高的供應(yīng)商為成交候選供應(yīng)商的評(píng)審方法”。
因此，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在編制采購(gòu)文件時(shí)應(yīng)當(dāng)針對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目的技術(shù)、服務(wù)和合同商務(wù)內(nèi)容事先科學(xué)合理設(shè)置好實(shí)質(zhì)性條款（條件）要求，明確評(píng)審委的具體評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和程序；如果未列明實(shí)質(zhì)性條款（條件）要求的，則應(yīng)當(dāng)全部視為實(shí)質(zhì)性要求；同時(shí)，采購(gòu)文件應(yīng)當(dāng)明確要求供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)文件的實(shí)質(zhì)性條款（條件）要求進(jìn)行實(shí)質(zhì)性響應(yīng)，否則其磋商響應(yīng)文件無效，不得進(jìn)入磋商程序。
三、準(zhǔn)確理解第二十條之規(guī)定，防止亂用變更權(quán)，有利于依規(guī)“磋商”。
“磋商管理暫行辦法”第二十條對(duì)采購(gòu)人實(shí)質(zhì)性變更采購(gòu)文件的實(shí)質(zhì)性條款的限制性規(guī)定就是……“但不得變動(dòng)磋商文件中的其他內(nèi)容?！北緱l中的“但不得變動(dòng)磋商文件中的其他內(nèi)容”之法規(guī)內(nèi)涵在磋商中是指：
1、在磋商采購(gòu)文件中明確為實(shí)質(zhì)性條件，并要求供應(yīng)商必須實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的、用于對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查的條款，不能在后面的磋商環(huán)節(jié)進(jìn)行變更調(diào)整（降件要求、減少內(nèi)容、或者刪除等）；否則這屬于程序違法，并且對(duì)因此而被淘汰的供應(yīng)商不公平、不公正，有違誠(chéng)信原則。
2、不能在后面的磋商環(huán)節(jié)就磋商采購(gòu)文件的資格性條件、類似效力性條件進(jìn)行變更（降低要求、減少、或者刪除等）。
綜上，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)要正確理解執(zhí)行“磋商管理暫行辦法”的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在磋商文件中科學(xué)合理設(shè)置采購(gòu)項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)性條件要求，明確供應(yīng)商實(shí)質(zhì)性響應(yīng)事項(xiàng)，明確實(shí)質(zhì)性審查程序和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，只有這樣才能依法合規(guī)實(shí)施磋商采購(gòu)活動(dòng)，圓滿實(shí)現(xiàn)磋商采購(gòu)目標(biāo)。（畢常彬 作者單位：四川榮縣政府采購(gòu)中心 ）
（來源：中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)）
