【實務探討】
編者按：寒冬臘月，我國北方各地早已步入供暖季，而近期一起和采暖有關的案例——財政補貼清潔燃煤采購案引人深思。關于財政補貼項目能否納入政府采購程序的問題，本文立足現(xiàn)實案情，從采購主體、采購資金來源以及項目是否在集中采購目錄以內和限額標準以上的角度給予了探討。
含財政補貼的混合性資金項目能否采用政府采購程序
■ 蔣守華
案情回放
為鼓勵農戶冬季取暖使用清潔燃煤，某縣通過財政補貼形式，為購買清潔燃煤的農戶補貼200元/噸。該縣××局負責落實清潔煤補貼政策，為方便資金管理（支付），降低供煤價格，××局以5600萬元（含財政補貼資金200元/噸）為采購預算，通過政府采購公開招標程序，選擇兩家清潔燃煤生產加工及銷售企業(yè)，為全縣農戶提供清潔燃煤。中標單價取兩家中標企業(yè)報價的平均值。
問題引出
財政補貼項目是否屬于政府采購項目？
一個政府采購項目確定兩個中標人是否合法？
案例探析
對于第一個問題，財政補貼項目是否屬于政府采購項目,可根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第二條的規(guī)定進行判斷。
先看采購主體。該項目公布的采購主體是縣××局，表面上看，其屬于“國家機關、事業(yè)單位和團體組織”，而實際上，真正的采購主體是全縣的用煤農戶，××局只是以行政命令形式替全縣農戶組織采購，非真正的采購主體。
再看采購資金。該項目公布的采購預算5600萬元（含財政補貼資金200元/噸），表面上看屬于混合性資金，根據(jù)《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第二條“財政性資金與非財政性資金無法分割采購的，統(tǒng)一適用政府采購法及本條例”規(guī)定，實施政府采購理所當然。但仔細分析資金性質會發(fā)現(xiàn)，財政補貼資金不屬于政府采購預算資金，不能與農戶購煤資金混合使用。財政補貼資金的本質是“補貼”（價格固定不變），目的是通過價格補償機制鼓勵農戶使用清潔燃料。按照“先購后補”原則，補貼資金應當在農戶購煤之后補貼（支付），而不能當成采購資金提前補貼（支付）給農戶先行采購。即使為了資金管理（支付）方便，將支付對象由農戶轉換給供煤商，也應當在供煤商供煤后，根據(jù)供煤證明材料據(jù)實結算，而不能當成采購資金直接采購燃煤。
綜上分析，清潔燃煤采購項目無論是從采購主體方面考慮，還是從采購資金方面出發(fā)，其均不符合政府采購的基本條件，不能作為政府采購項目實施。
一個政府采購項目確定兩個中標人，不符合政府采購相關規(guī)定?！秾嵤l例》第四十三條規(guī)定，采購人應當在推薦的中標人中按順序確定中標人。根據(jù)《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）（以下簡稱“87號令”）第六十八條，采購人應當在評標報告確定的中標候選人名單中按順序確定中標人，中標候選人并列的，按照招標文件規(guī)定的方式確定中標人，招標文件未規(guī)定的采取隨機抽取的方式確定。根據(jù)上述規(guī)定，一個政府采購項目，在未分包情況下，只能確定一個中標人，確定兩個中標人顯然不符合規(guī)定。另外，招標文件強制規(guī)定以多個中標供應商的最低報價或平均價為統(tǒng)一中標價，屬于變相設定最低限價，不符合87號令第十二條“不得設定最低限價”規(guī)定。
調查發(fā)現(xiàn)，將燃煤補貼資金項目當成政府采購項目實施的情況不在少數(shù)，究其原因，主要是相關職能部門有以下考慮：一是出于資金管理（支付）方便考慮，將支付對象轉換為供煤商后，主觀認為可將財政補貼資金當成采購資金向供煤商采購燃煤。二是主觀認為通過政府采購程序選擇供煤商，能掌控燃煤質量，降低供煤價格；三是主觀認為財政補貼資金屬于財政資金，實施政府采購，無論是采購程序還是資金支付，均可由財政部門監(jiān)管，無形之中能減輕本部門的行政壓力（責任轉嫁）。
無論出于何種考慮，將財政補貼資金作為政府采購項目實施采購存在潛在風險。一是存在法律風險。由于該類項目所公布的采購預算不是真正的政府采購預算（僅僅是為滿足政府采購條件而粗略統(tǒng)計設定），購煤數(shù)量無法確定，只能是單價采購，采購合同也是單價合同。但公布的采購預算卻給供煤商提供一個心理預期，一旦實際購煤數(shù)量發(fā)生較大變化，超過供煤商心理預期，便會引起法律糾紛，合同中的財政補貼資金就會受到牽連。二是涉嫌行業(yè)壟斷。財政補貼資金具有普惠性。就清潔燃煤補貼而言，只要農戶購買使用了清潔燃煤就應當?shù)玫窖a貼，即使轉換支付對象為供煤商，也應當是對所有符合條件并提供清潔燃煤的供煤商進行補貼，例如前些年實施的家電下鄉(xiāng)補貼、農機補貼，以及當前仍在實施的新能源汽車補貼等，均是補貼（結算）給所有符合條件的供應商，而不是只補貼給自主選拔的部分供應商。在采購（供貨）數(shù)量不確定情況下，一次性選擇一家或幾家供煤商長時間供貨，這實際上是一種變相的壟斷經(jīng)營行為。三是侵害農戶權利。行政部門通過招標程序為農戶選擇供煤商，表面上看是為了降低煤價，掌控質量，但這種一次性采購卻非一次性供貨的壟斷采購，實際上剝奪了農戶的自主選擇權和議價權。市場是最好的競爭，燃煤價格的高低，購買過程的便捷，服務質量的好壞，均應由市場說了算，農戶只要跟著市場行情自主選擇即可。
財政補貼資金是落實國家宏觀調控政策的具體體現(xiàn)，有關職能部門應踏踏實實抓好相關落實工作，一是下大氣力做好市場監(jiān)管工作，把工作重點放在清潔燃煤的生產、加工、銷售、使用等各個環(huán)節(jié)的質量管控和售后服務上，而不能只圖自己工作方便，采取簡單粗暴的方式干預農戶的選擇權和議價權。二是充分發(fā)揮市場競爭優(yōu)勢，通過建立有效的市場準入機制，讓更多符合條件的生產加工和銷售企業(yè)參與競爭。只有減少壟斷，才能讓農戶購買方便，使用放心，價格實惠。三是財政部門要依法界定財政補貼資金性質和政府采購計劃備案條件，不能將財政補貼資金列入政府采購預算，也不能將財政補貼資金項目當成政府采購項目備案。財政相關人員要提高財政業(yè)務技能和依法行政本領，防止因業(yè)務駕馭能力不足，成為他人權力尋租的工具和違法濫政的招牌。
（作者單位：山東省濰坊市財政局）
小編有話說
每年的全國政府采購信息統(tǒng)計會議都會強調，什么是政府采購，哪些項目要納入到政府采購的統(tǒng)計中來？
這要先從《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第二條的規(guī)定談起，其指出，在中華人民共和國境內進行的政府采購適用本法。本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。政府集中采購目錄和采購限額標準依照本法規(guī)定的權限制定。本法所稱采購，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等。本法所稱貨物，是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設備、產品等。本法所稱工程，是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。本法所稱服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。
根據(jù)上述規(guī)定，要“敲黑板”了。受《政府采購法》規(guī)制的采購行為要認定需三大要素，一是采購主體，二是資金來源，三是采購對象。并且三者是缺一不可的關系。
具體來講，對于采購主體，其應當是各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織；資金應當是財政性資金；采購對象則是指集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務。只有上述三項條件都滿足了的項目才能稱之為政府采購。
認清這一點，不僅可以幫助各預算單位編報相關信息，更可以有效防止政府采購程序泛化的問題。（文字/楊文君）
（來源：中國政府采購報）
