本文結(jié)合5則在廣州公共資源交易中心交易的工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)具體案例，深入探討了投標(biāo)有效期在招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的法律內(nèi)涵和作用，全面剖析了投標(biāo)有效期相關(guān)規(guī)定的法律漏洞，并提出了填補(bǔ)法律漏洞、完善系統(tǒng)功能、重視投標(biāo)有效期應(yīng)用、堅(jiān)守職業(yè)操作等意見和建議。
在招標(biāo)投標(biāo)活動中，經(jīng)常在招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)和招標(biāo)文件中出現(xiàn)“投標(biāo)有效期”這個詞。關(guān)于投標(biāo)有效期的法律規(guī)定，在招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域并沒有引起足夠的重視，一些招標(biāo)人未經(jīng)過全面考量就隨意確定，監(jiān)督單位、交易中心也易忽視其重要性，但事實(shí)上投標(biāo)有效期的重要性不容小覷。本文將通過在廣州公共資源交易中心交易的5個工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)具體案例的介紹和分析，對投標(biāo)有效期在招標(biāo)投標(biāo)的法律內(nèi)涵和作用作初步探討。
一、投標(biāo)有效期的法律內(nèi)涵
投標(biāo)有效期是指為保證招標(biāo)人有足夠的時間在開標(biāo)后完成評標(biāo)、定標(biāo)、合同簽訂等工作而要求投標(biāo)人提交的投標(biāo)文件在一定時間內(nèi)保持有效的期限。該期限由招標(biāo)人在招標(biāo)文件中載明，從提交投標(biāo)文件的截止之日起算。按照《合同法》的有關(guān)規(guī)定，作為要約人的投標(biāo)人提交的投標(biāo)文件屬于要約。要約通過開標(biāo)生效后，投標(biāo)人就不能再行撤回。一旦作為受要約人的招標(biāo)人作出承諾，并送達(dá)要約人，合同隨即成立，要約人不得拒絕。在投標(biāo)有效期截止前，投標(biāo)人必須對其所提交的投標(biāo)文件承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。
《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》第二十八條規(guī)定,“招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)規(guī)定一個適當(dāng)?shù)耐稑?biāo)有效期，以保證招標(biāo)人有足夠的時間完成評標(biāo)和與中標(biāo)人簽訂合同。投標(biāo)有效期從招標(biāo)文件要求的提交投標(biāo)文件截止之日起計(jì)算。”可知，投標(biāo)有效期以截止投標(biāo)時間為起點(diǎn)，以招標(biāo)文件中規(guī)定的時間為屆滿日期的一個時間段。在這段時間內(nèi)，投標(biāo)人必須對其遞交的投標(biāo)文件負(fù)責(zé)，受其約束，也即在投標(biāo)有效期內(nèi)，投標(biāo)人不得隨意修改投標(biāo)文件的內(nèi)容或者撤銷投標(biāo)文件。而在投標(biāo)有效期起點(diǎn)之前，投標(biāo)人可以自主決定是否投標(biāo)、對投標(biāo)文件進(jìn)行補(bǔ)充修改，甚至撤回已遞交的投標(biāo)文件；在投標(biāo)有效期屆滿之后，投標(biāo)人可以拒絕招標(biāo)人的中標(biāo)通知而不受任何約束或者不承擔(dān)任何責(zé)任。
《評標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》第四十條、《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第四十三條、《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》第四十七條、《工程建設(shè)項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)投標(biāo)辦法》第四十六條規(guī)定，招標(biāo)項(xiàng)目的評標(biāo)和定標(biāo)活動應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)有效期結(jié)束日30個工作日前完成，如不能完成,招標(biāo)人可以通知所有投標(biāo)人延長投標(biāo)有效期。投標(biāo)人同意延長的，不得要求或被允許修改其投標(biāo)文件，且應(yīng)當(dāng)相應(yīng)延長其投標(biāo)保證金的有效期；投標(biāo)人拒絕延長的，其投標(biāo)在原投標(biāo)有效期屆滿之后失效，投標(biāo)人有權(quán)收回其投標(biāo)保證金。同意延長投標(biāo)有效期的投標(biāo)人少于三個的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)。
二、投標(biāo)有效期的作用
在招標(biāo)投標(biāo)活動中設(shè)立投標(biāo)有效期，主要有四點(diǎn)作用。
一是有利于保護(hù)當(dāng)事人雙方的合法權(quán)益。對招標(biāo)人而言，能夠合理計(jì)劃和安排各項(xiàng)招標(biāo)工作，及時、有序地完成開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)和合同簽訂等工作。即便投標(biāo)人在投標(biāo)有效期內(nèi)撤銷投標(biāo)，招標(biāo)人也能依法追償所遭受的損失。對于投標(biāo)人，僅需預(yù)測一定期限內(nèi)的市場風(fēng)險(xiǎn)，確保投標(biāo)報(bào)價(jià)的合理性和競爭力，有助于投標(biāo)人科學(xué)地規(guī)劃企業(yè)經(jīng)營活動。
二是督促招標(biāo)人盡快定標(biāo)。若招標(biāo)人遲遲不做定標(biāo)決斷，一旦超過投標(biāo)有效期，投標(biāo)人完全有可能拒絕延長投標(biāo)有效期而導(dǎo)致投標(biāo)文件失效，進(jìn)而使得整個招標(biāo)投標(biāo)活動前功盡棄、無果而終。
三是對投標(biāo)人的投標(biāo)行為產(chǎn)生約束。投標(biāo)文件一旦生效，在投標(biāo)有效期內(nèi),投標(biāo)人必須毫無保留地、無條件地受其約束，不得反悔，也不得無故棄標(biāo)。
四是維護(hù)招標(biāo)投標(biāo)活動的嚴(yán)肅性。招標(biāo)人和投標(biāo)人都必須按照招標(biāo)投標(biāo)的程序和法律法規(guī)辦事，在投標(biāo)有效期內(nèi)，招標(biāo)人和投標(biāo)人既自我約束,又相互制衡，如果不信守承諾，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。
三、案例分析
【案例一】投標(biāo)有效期屆滿，招標(biāo)人終止項(xiàng)目
某招標(biāo)項(xiàng)目評標(biāo)結(jié)束后，招標(biāo)人公示中標(biāo)結(jié)果，公示期間未收到異議，但招標(biāo)人遲遲未確定中標(biāo)候選人。最終，經(jīng)監(jiān)管單位同意，招標(biāo)人以投標(biāo)有效期屆滿為由終止項(xiàng)目。
分析:招標(biāo)人沒有在投標(biāo)有效期屆滿前及時通知投標(biāo)人延長投標(biāo)有效期，而選擇通過終止項(xiàng)目后重新招標(biāo)。根據(jù)《合同法》的相關(guān)規(guī)定，所有投標(biāo)人的要約承諾時限屆滿，招標(biāo)人（受要約人）未作出承諾，則投標(biāo)（要約）失效，本次締約過程終止，可以重啟締約程序。據(jù)此，上述做法是合法的。
但從《招標(biāo)投標(biāo)法》的角度看，招標(biāo)投標(biāo)畢竟不同于一般的締約過程，這種重新招標(biāo)的處理方式存在漏洞，容易讓招標(biāo)人鉆空子，不利于招投標(biāo)工作的嚴(yán)肅性，客觀上有可能侵害投標(biāo)人的利益，使得投標(biāo)人的投標(biāo)成本和時間成本損失，違背公開、公平、公正和誠實(shí)信用原則。按照這樣的邏輯，只要招標(biāo)人擺出一副“死豬不怕開水燙”的架勢，堅(jiān)持熬過投標(biāo)有效期，就可以不費(fèi)吹灰之力將之前的評標(biāo)結(jié)果推翻，進(jìn)而謀求重新招標(biāo)。這屬于一種典型的“鉆法律空子”的招標(biāo)行為。
【案例二】第一中標(biāo)候選人拒絕延期，招標(biāo)人確定第二中標(biāo)候選人為中標(biāo)人
某招標(biāo)項(xiàng)目在中標(biāo)候選人公示結(jié)束后，招標(biāo)人遲遲未確定中標(biāo)人。直至投標(biāo)有效期臨近屆滿，招標(biāo)人通知所有投標(biāo)人延長投標(biāo)有效期。根據(jù)投標(biāo)人回復(fù)結(jié)果，第一中標(biāo)候選人拒絕延期，第二、第三中標(biāo)候選人和綜合評分名列第四的投標(biāo)人同意延期，符合“同意延長投標(biāo)有效期不少于三家”的法律法規(guī)規(guī)定。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十五條的規(guī)定,排名第一的中標(biāo)候選人不符合中標(biāo)條件的，“招標(biāo)人可以按照評標(biāo)委員會提出的中標(biāo)候選人名單排序依次確定其他中標(biāo)候選人為中標(biāo)人”。最后，招標(biāo)人確定了第二中標(biāo)候選人為中標(biāo)人。
分析：從本案例可以看出，現(xiàn)行法律法規(guī)存在招標(biāo)人與投標(biāo)人互相串通改變評標(biāo)結(jié)果的法律漏洞：若招標(biāo)人與中標(biāo)候選人串通，招標(biāo)人延長中標(biāo)候選人公示時間或延遲確定中標(biāo)人時間至投標(biāo)有效期臨近屆滿，并通知所有投標(biāo)人延長投標(biāo)文件有效期，此時，只要第一中標(biāo)候選人拒絕，招標(biāo)人就可確定第二中標(biāo)候選人為中標(biāo)人。按此邏輯，若第一、第二中標(biāo)候選人均拒絕延長投標(biāo)有效期且有3家投標(biāo)人同意延期，招標(biāo)人還可以確定第三中標(biāo)候選人為中標(biāo)人。
筆者現(xiàn)從三個方面分析造成該法律漏洞的原因：一是《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》明確了公示期限不少于3日，但并未明確上限。招標(biāo)人可通過延長公示時間，達(dá)到拖延至投標(biāo)有效期臨近屆滿并向所有投標(biāo)人發(fā)出延期通知的目的。二是在現(xiàn)行法律法規(guī)中，未明確評標(biāo)委員會提出書面評標(biāo)報(bào)告（或評標(biāo)結(jié)果公示結(jié)束）至確定中標(biāo)人的期限。目前，僅《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》明確了“招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)有效期截止時限30日前確定中標(biāo)人”，但因投標(biāo)有效期的延長是招標(biāo)人的“自選動作”，實(shí)踐中,上述關(guān)于確定中標(biāo)人時限的規(guī)定未能對招標(biāo)人形成較大約束。此外，房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程貨物和服務(wù)招標(biāo)項(xiàng)目，以及公路、民航、水利、鐵路等專業(yè)工程均未有此規(guī)定。三是對于需延長投標(biāo)有效期的項(xiàng)目，只要排名靠前的中標(biāo)候選人放棄延期，招標(biāo)人就可依次選擇排名靠后的中標(biāo)候選人，從而形成招標(biāo)人與中標(biāo)候選人串通改變中標(biāo)結(jié)果這一違法行為的“法律保護(hù)傘”。
【案例三】第二、三中標(biāo)候選人拒絕延期，因同意延期的投標(biāo)人少于三個，項(xiàng)目招標(biāo)終止
某招標(biāo)項(xiàng)目共有3家投標(biāo)人參與投標(biāo)。經(jīng)專家評審，推薦了這3家為中標(biāo)候選人。評標(biāo)結(jié)果公示后，招標(biāo)人遲遲未確定中標(biāo)人。直至投標(biāo)有效期臨近屆滿，招標(biāo)人通知所有投標(biāo)人延長投標(biāo)有效期。根據(jù)投標(biāo)人回復(fù)結(jié)果，僅第一中標(biāo)候選人同意延期，第二、第三中標(biāo)候選人放棄延期，因同意延期的投標(biāo)人少于三個，招標(biāo)人不得不重新招標(biāo)。
分析：上述案例中,若第二、三中標(biāo)候選人同意延期，第一中標(biāo)候選人將被確定為中標(biāo)人，他們無任何獲益；若放棄延期，該項(xiàng)目將重新招標(biāo)，他們將重新獲得競標(biāo)機(jī)會，更符合其利益。因此，在評標(biāo)結(jié)果公示后，是否仍需規(guī)定“同意延長投標(biāo)有效期的投標(biāo)人少于三個的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)”,值得商榷。
【案例四】中標(biāo)通知書已發(fā)放，中標(biāo)人拖延簽訂合同，投標(biāo)有效期逾期后放棄中標(biāo)
某招標(biāo)項(xiàng)目根據(jù)評標(biāo)委員會推薦的中標(biāo)候選人名單，招標(biāo)人在投標(biāo)有效期內(nèi)確定了中標(biāo)人，并發(fā)出中標(biāo)通知書，要求中標(biāo)人盡快與其簽訂合同。然而，在合同談判及簽訂過程中，中標(biāo)人以種種理由拖延，導(dǎo)致合同遲遲沒有簽訂。直至投標(biāo)有效期屆滿后，中標(biāo)人以投標(biāo)文件失效為由放棄中標(biāo)。
分析：根據(jù)《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》第二十八條關(guān)于“招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)規(guī)定一個適當(dāng)?shù)耐稑?biāo)有效期，以保證招標(biāo)人有足夠的時間完成評標(biāo)和與中標(biāo)人簽訂合同”的規(guī)定,投標(biāo)有效期的終點(diǎn)時間應(yīng)為“合同簽訂之日”，而非“中標(biāo)通知書發(fā)放之日”。從這個角度來看，中標(biāo)人以投標(biāo)有效期屆滿為由放棄中標(biāo)是合規(guī)的。然而，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十五條關(guān)于中標(biāo)通知書發(fā)出后中標(biāo)人放棄中標(biāo)應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任的規(guī)定，中標(biāo)人的以上做法是違法的，招標(biāo)人可以不予退還其投標(biāo)保證金。根據(jù)《立法法》關(guān)于行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，本案例適用于《招標(biāo)投標(biāo)法》，中標(biāo)人的以上做法是違法的。
【案例五】提出修改中標(biāo)通知書日期，避免投標(biāo)有效期逾期
某招標(biāo)項(xiàng)目在發(fā)放中標(biāo)通知書時投標(biāo)有效期已過，且在屆滿前沒有通知所有投標(biāo)人承諾延長投標(biāo)有效期。為確保該項(xiàng)目能在投標(biāo)有效期過期前發(fā)放中標(biāo)通知書，招標(biāo)人提出將中標(biāo)通知書發(fā)放日期修改至投標(biāo)有效期屆滿前的日期。對此，廣州公共資源交易中心以該行為違反《招標(biāo)投標(biāo)法》為由，拒絕修改中標(biāo)通知書日期。
分析：根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十五條規(guī)定,“中標(biāo)通知書對招標(biāo)人和中標(biāo)人具有法律效力。中標(biāo)通知書發(fā)出后，招標(biāo)人改變中標(biāo)結(jié)果的，或者中標(biāo)人放棄中標(biāo)項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任?！笨梢?，中標(biāo)通知書的發(fā)出是嚴(yán)肅的行為，其內(nèi)容不得隨意修改。然而，該項(xiàng)目招標(biāo)人沒有在投標(biāo)有效期屆滿前及時要求投標(biāo)人延長投標(biāo)有效期，而是提出修改中標(biāo)通知書簽發(fā)時間來保證通知書的發(fā)出在投標(biāo)有效期內(nèi)，這種做法顯然是錯誤的。
四、意見和建議
（一）填補(bǔ)法律漏洞，約束招標(biāo)人不良行為
從上述案例可以看出，投標(biāo)有效期的法律漏洞影響了招標(biāo)投標(biāo)的公平性，亟須進(jìn)一步完善法律法規(guī)，及時填補(bǔ)法律漏洞。
一是對于投標(biāo)有效期即將屆滿而尚未定標(biāo)、簽訂合同的情況，招標(biāo)人必須及時、主動（而不是目前的“可以”）通知所有投標(biāo)人延長投標(biāo)有效期，這應(yīng)當(dāng)成為招標(biāo)人必須履行的法律義務(wù)，否則就必須承擔(dān)相應(yīng)的、明確的法律后果，從而讓惡意的招標(biāo)人沒有空子可鉆。
二是對于投標(biāo)有效期即將屆滿并已發(fā)布中標(biāo)結(jié)果公示的項(xiàng)目，不適用“同意延長投標(biāo)有效期的投標(biāo)人少于三個的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)”這一規(guī)定。招標(biāo)人僅需通知第一中標(biāo)候選人延長投標(biāo)有效期，若其同意延期，則應(yīng)確定其為中標(biāo)人；否則，該項(xiàng)目應(yīng)予以終止，進(jìn)行重新招標(biāo)。以此，避免招標(biāo)人與投標(biāo)人互相串通而改變中標(biāo)結(jié)果。
三是《招標(biāo)投標(biāo)法》在修訂時應(yīng)進(jìn)一步明確，投標(biāo)有效期的終點(diǎn)時間應(yīng)為“中標(biāo)通知書發(fā)放之日”，避免出現(xiàn)中標(biāo)人拖延簽訂合同至投標(biāo)有效期屆滿后，再以投標(biāo)文件失效為借口放棄中標(biāo)。
四是參照《政府采購法實(shí)施條例》關(guān)于采購人應(yīng)當(dāng)自收到評審報(bào)告之日起5個工作日內(nèi)在評審報(bào)告推薦的中標(biāo)或者成交候選人中按順序確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商的規(guī)定，在工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)中，明確評標(biāo)委員會提出書面評標(biāo)報(bào)告（或評標(biāo)結(jié)果公示結(jié)束）至確定中標(biāo)人的期限。
五是明確評標(biāo)結(jié)果公示時間上限，這樣做既有利于提高招標(biāo)效率，又可避免招標(biāo)人以延長公示時間為由，達(dá)到拖延項(xiàng)目至投標(biāo)有效期屆滿的目的。
（二）完善系統(tǒng)功能，提高智能化水平和公開透明度
近年來，各地大力推動實(shí)現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)電子化。隨著新技術(shù)的推廣應(yīng)用，應(yīng)不斷完善系統(tǒng)功能，提高招標(biāo)投標(biāo)的公開透明度和系統(tǒng)智能化水平。針對投標(biāo)有效期的應(yīng)用，筆者提出兩點(diǎn)系統(tǒng)功能完善建議：
一是錄入投標(biāo)有效期，自動提醒。將投標(biāo)有效期作為建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)的必錄項(xiàng)，在投標(biāo)有效期屆滿前30日向招標(biāo)人（招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)）和項(xiàng)目經(jīng)辦人發(fā)送短信予以提醒。
二是公開交易流程，接受社會監(jiān)督。現(xiàn)以資格后審項(xiàng)目為例進(jìn)行說明：在招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)中，建立發(fā)布招標(biāo)公告、發(fā)放招標(biāo)文件、招標(biāo)答疑、收標(biāo)和開標(biāo)、中標(biāo)候選人公示、確定中標(biāo)人、發(fā)放中標(biāo)通知書等流程節(jié)點(diǎn)的工程建設(shè)項(xiàng)目交易流程圖，并在每個節(jié)點(diǎn)鏈接對應(yīng)項(xiàng)目的信息（比如,“發(fā)布招標(biāo)公告”鏈接招標(biāo)公告信息，“發(fā)放招標(biāo)文件”鏈接招標(biāo)文件發(fā)放的時間和地點(diǎn)信息，“招標(biāo)答疑”鏈接答疑時間和地點(diǎn)以及網(wǎng)上答疑信息，“收標(biāo)和開標(biāo)”鏈接開標(biāo)時間和地點(diǎn)以及開標(biāo)結(jié)果信息，“中標(biāo)候選人公示”鏈接中標(biāo)候選人公示信息，“確定中標(biāo)人”鏈接確定中標(biāo)人時間信息，“發(fā)放中標(biāo)通知書”鏈接中標(biāo)信息）。在交易流程圖上，設(shè)置流程時間軸和紅燈提醒，對于未嚴(yán)格按照法律法規(guī)時限要求辦理業(yè)務(wù)的招標(biāo)人（招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)）給予紅燈提醒，并主動公開，接受社會監(jiān)督。
（三）熟悉項(xiàng)目情況，重視投標(biāo)有效期
目前，工程建設(shè)項(xiàng)目的投標(biāo)有效期一般在60日至120日之間。招標(biāo)人應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目復(fù)雜程度和競爭性，合理設(shè)置投標(biāo)有效期。交易中心窗口受理人員在受理項(xiàng)目時，應(yīng)對投標(biāo)有效期明顯較短或與項(xiàng)目復(fù)雜程度不相符的項(xiàng)目，向招標(biāo)人進(jìn)行提醒；項(xiàng)目經(jīng)辦人員應(yīng)熟悉招標(biāo)文件，了解項(xiàng)目情況，關(guān)注項(xiàng)目的投標(biāo)有效期，對于投標(biāo)有效期即將逾期且未發(fā)放中通知書的項(xiàng)目，應(yīng)及時提醒招標(biāo)人。如發(fā)現(xiàn)違規(guī)情況，應(yīng)及時向監(jiān)管單位報(bào)告。
（四）深諳法律法規(guī)，堅(jiān)守原則和操守
為全面貫徹落實(shí)“放管服”改革，進(jìn)一步構(gòu)建完善的擇優(yōu)競價(jià)招投標(biāo)體系，各地陸續(xù)推行招標(biāo)人負(fù)責(zé)制，大力夯實(shí)招標(biāo)人對招標(biāo)過程、招標(biāo)結(jié)果的主體責(zé)任。為落實(shí)主體責(zé)任，招標(biāo)人應(yīng)熟練掌握招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)，提高招標(biāo)投標(biāo)合法性，不得利用法律的漏洞，損害投標(biāo)人的合法權(quán)益。作為交易中心工作人員，應(yīng)熟練掌握招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)，為服務(wù)對象答疑解惑，體現(xiàn)交易中心專業(yè)化水平和優(yōu)良服務(wù)品質(zhì)。同時，對于違法違規(guī)的行為，要堅(jiān)守原則，堅(jiān)決拒絕,不能礙于情面，含糊其詞。
作者及作者單位：關(guān)華濱 廣州公共資源交易中心；陳綺菲 廣東省水利電力勘測設(shè)計(jì)研究院
來源：《招標(biāo)采購管理》
