對癥下藥治愈專家抽取使用“四大頑疾”
——關(guān)于政府采購評審專家抽取與使用問題的探討
政府采購評審專家的抽取與使用，是政府采購活動的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接決定著政府采購工作的質(zhì)量和效能。探索改進評審專家的抽取與使用工作，對于深化和完善政府采購制度改革，具有重要的現(xiàn)實意義。筆者結(jié)合自身基層實踐，對新形勢下評審專家的抽取與使用工作，進行了一些粗淺的探討，這里不避班門弄斧之嫌，特撰拙文，以期拋磚引玉。
存在的問題和不足之處
對于評審專家的抽取與使用，《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）《中華人民共和國政府采購法實施條例》都做出了原則性規(guī)定，財政部還專門出臺了《政府采購評審專家管理辦法》，并授權(quán)各省級財政部門制定具體實施辦法。隨著政府采購制度改革的不斷深入，相關(guān)法律法規(guī)又進行了修訂完善，評審專家的抽取與使用日益規(guī)范，但仍存在一些不容忽視的問題和不足之處，從基層情況看，在評審專家的抽取與使用方面，有四種不良現(xiàn)象值得引起重視和警惕：
第一，有規(guī)不依的“本地化”現(xiàn)象。對評審專家的抽取區(qū)域，各地進一步做出了明確規(guī)定。例如，山東省在制定評審專家管理實施辦法的基礎(chǔ)上，還出臺了《山東省政府采購評審專家抽取規(guī)則》，明確規(guī)定：“采購人、采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購項目情況選擇評審專家抽取區(qū)域。采購預(yù)算金額單項或者批量不足500萬元的，在至少1個設(shè)區(qū)的市范圍內(nèi)抽??；500萬元及以上、不足1000萬元的，在至少5個設(shè)區(qū)的市范圍內(nèi)抽取；1000萬元及以上、不足5000萬元的，在至少10個設(shè)區(qū)的市范圍內(nèi)抽取；對5000萬元及以上的，應(yīng)當(dāng)在全省范圍內(nèi)抽取。”這一規(guī)定旨在規(guī)避刻意抽取使用本地的評審專家，但有的采購人、采購代理機構(gòu)未能完全理解其中的含義，在抽取評審專家時僅選擇本縣或縣級市為抽取區(qū)域，導(dǎo)致有的項目抽取的全部是本地的評審專家，呈現(xiàn)出評審專家“本地化”現(xiàn)象。
第二，樂此不疲的“現(xiàn)用現(xiàn)抽”現(xiàn)象。財政部《政府采購評審專家管理辦法》規(guī)定：“除采用競爭性談判、競爭性磋商方式采購,以及異地評審的項目外,采購人或者采購代理機構(gòu)抽取評審專家的開始時間原則上不得早于評審活動開始前2個工作日”，但沒有規(guī)定抽取評審專家的最遲時間。對此，《山東省政府采購評審專家抽取規(guī)則》規(guī)定：“采購人、采購代理機構(gòu)在省內(nèi)抽取評審專家的，其開始時間原則上不得早于評審活動開始前24小時，且不得遲于評審活動開始前3小時。”但有的采購人、采購代理機構(gòu)在評審活動開始前幾個小時，才開始抽取省內(nèi)評審專家，盡管抽取的時間、區(qū)域都不違反有關(guān)規(guī)定，但很可能造成兩種局面：一是外地的評審專家基本來不了，能來的幾乎都是本地的評審專家；二是通過正常隨機抽取數(shù)量不足的評審專家，只得通過調(diào)整評審專業(yè)或者區(qū)域繼續(xù)抽取，乃至評審活動開始后又補充抽取。
第三，心照不宣的“超專業(yè)”評審現(xiàn)象。專業(yè)對應(yīng)是抽取使用評審專家的基本要求，但在有的評審活動中，專家的評審專業(yè)與采購項目的評審需求不相適應(yīng)，表現(xiàn)為三種情況：一是在某個采購項目的評審中，有的專家的評審專業(yè)與項目的評審需求并不相符，“內(nèi)科醫(yī)生看外科的病”，如計算機類專業(yè)的專家，參加農(nóng)藥化肥采購項目的評審；二是涉及多個專業(yè)的復(fù)雜項目，評審時沒有身兼多個專業(yè)的評審專家，或者缺少其中某個專業(yè)的評審專家，“單科醫(yī)生看全科的病”，如某地智慧醫(yī)院建設(shè)項目，只抽取了醫(yī)學(xué)和藥學(xué)方面的評審專家，沒有智能化方面的評審專家，導(dǎo)致專家構(gòu)成不合理。三是采購內(nèi)容并不相同或者相近的多個項目，評審時合并抽取同一批評審專家，“單科醫(yī)生看多科的病”，其中某個項目評審需求與專家的評審專業(yè)不吻合。凡此種種，都違背了專業(yè)對應(yīng)的原則，采購人、采購代理機構(gòu)、評審專家也都心知肚明，但卻心照不宣地達成默契，而評審效果就可想而知了。
第四，無可奈何的“難抽”現(xiàn)象。除了采購人、采購代理機構(gòu)的人為因素，業(yè)內(nèi)客觀上不同程度地存在評審專家“難抽”現(xiàn)象，即通過正常隨機抽不出或者抽不足符合評審需求的專家。一方面，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，采購評審需求日益多元化，一些新興專業(yè)、稀缺專業(yè)、特殊專業(yè)和復(fù)合型專業(yè)的評審專家相對不足、供不應(yīng)求；另一方面，有的評審專家本來已經(jīng)確認(rèn)參加評審，但在評審活動開始前又合規(guī)地取消了評審任務(wù)，比如，有些地方就規(guī)定，已確定參加評審的評審專家，早于評審活動開始前幾個小時，可以通過專家?guī)熳孕腥∠u審任務(wù)。采購人、采購代理機構(gòu)只好根據(jù)取消通知補充抽取評審專家，有時候一邊抽取評審專家，一邊又被取消了評審任務(wù)，前邊取消的剛補抽齊，后邊又有專家取消了評審，甚至到評審活動開始時還抽不齊專家。
癥結(jié)和原因分析
以上問題和不足之處，危害顯而易見，原因是多方面的，筆者認(rèn)為主要有以下幾點：
當(dāng)前政府采購代理機構(gòu)的職業(yè)素質(zhì)和執(zhí)業(yè)能力普遍偏低。政府采購代理機構(gòu)是政府采購代理業(yè)務(wù)的主力軍，但近年來政府采購代理機構(gòu)的整體素質(zhì)、執(zhí)業(yè)水平和能力明顯偏低。政府采購代理機構(gòu)資格認(rèn)定行政許可取消后，市場準(zhǔn)入成為“零門檻”，各地政府采購代理機構(gòu)雨后春筍般急劇膨脹，整體素質(zhì)和代理質(zhì)量的降低不僅在所難免，而且加劇了代理機構(gòu)的市場競爭，客觀上助長了一些違規(guī)行為?！墩少彿ā芬?guī)定：“采購人有權(quán)自行選擇采購代理機構(gòu)，任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購代理機構(gòu)。”由于采購人自主選擇代理機構(gòu)，采購代理機構(gòu)不得不想方設(shè)法滿足采購人的意愿，甚至無原則地遷就不正當(dāng)?shù)囊?，有的竟以采購人“中意”供?yīng)商中標(biāo)作為委托代理業(yè)務(wù)的先決條件。采購代理機構(gòu)為了生存，一方面要多攬活增加收入，另一方面還要盡量降低成本，利益驅(qū)動下就 “打擦邊球”、鉆政策空子。譬如，采購代理機構(gòu)樂于抽取使用本地的評審專家，這在業(yè)內(nèi)已是公開的秘密，因為本地的專家有事好商量，便于操控局面，而且評審費用也比外地的低。至于在補充抽取評審專家時，如何調(diào)整增加“高度相關(guān)”專業(yè)或者調(diào)整擴大抽取區(qū)域，全在于代理機構(gòu)怎樣理解和把握，出現(xiàn)種種不良現(xiàn)象也就不足為怪了。
當(dāng)前政府采購相關(guān)政策法律法規(guī)還不盡完善。任何改革都不可能一蹴而就。不可否認(rèn)，目前政府采購相關(guān)政策法律法規(guī)仍有漏洞和短板，這也給一些人提供了可乘之機。譬如，原《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第18號）就規(guī)定：“評標(biāo)委員會由采購人代表和有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟等方面的專家組成，成員人數(shù)應(yīng)當(dāng)為五人以上單數(shù)。其中，技術(shù)、經(jīng)濟等方面的專家不得少于成員總數(shù)的三分之二?！倍抻喓蟮摹墩少徹浳锖头?wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號）僅規(guī)定：“評標(biāo)委員會由采購人代表和評審專家組成，成員人數(shù)應(yīng)當(dāng)為5人以上單數(shù)，其中評審專家不得少于成員總數(shù)的三分之二?！毙抻喓蟮霓k法對評審專家的專業(yè)類型構(gòu)成未做明細規(guī)定。如，某地預(yù)算金額上億元的生活垃圾綜合處理項目，抽取了5名評審專家，其中3名是經(jīng)濟法類的，2名是經(jīng)濟管理類的，但沒有垃圾處理技術(shù)類的，評標(biāo)委員會的專家構(gòu)成不盡合理，卻沒有違反相關(guān)規(guī)定。
另外，在“放管服”改革的大趨勢下，政府采購制度改革在簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)方面采取了很多措施，但缺乏與之相適應(yīng)、行之有效的配套監(jiān)管辦法，特別是缺乏具體明確、操作性強的剛性處罰措施，業(yè)內(nèi)普遍存在“監(jiān)管難”的尷尬局面。
當(dāng)前政府采購評審專家數(shù)量不足，專業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，素質(zhì)能力良莠不齊。多年來，評審專家為政府采購做出了很大貢獻，發(fā)揮出了不可替代的作用，但與形勢發(fā)展的需要相比，還有一定的差距。目前，各地專家?guī)靸湎鄬Σ蛔?，專業(yè)門類并不齊全，專業(yè)結(jié)構(gòu)分布不夠均衡，尤其是缺乏新興專業(yè)、稀缺專業(yè)、特殊專業(yè)和復(fù)合型專業(yè)的評審專家。評審專家隊伍的素質(zhì)能力參差不齊，也是業(yè)內(nèi)不爭的事實。有的專家學(xué)歷、資歷、職稱都很高，但工作能力一般；有的專業(yè)技術(shù)能力較高，但采購評審能力欠缺；個別專家職業(yè)操守欠佳，有的屢屢爽約、隨意地取消評審任務(wù)，有的超出標(biāo)準(zhǔn)索要高額報酬、額外費用，有的以不當(dāng)利益為要挾，拒絕在評審報告上簽字，有的甚至在評審中出現(xiàn)不公正問題。這些行為雖然是極少數(shù)，但損害了政府采購公信力，造成了不良社會影響。
建議與對策
評審專家的抽取與使用，是一項綜合性的系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧，標(biāo)本兼治，管用結(jié)合，多措并舉，重點抓好以下幾點：
加強政府采購制度建設(shè)。制度建設(shè)最具有根本性。要把評審專家的抽取與使用，作為深化政府采購制度改革的重要內(nèi)容，在制度建設(shè)上多下功夫、力求實效。積極適應(yīng)新形勢、新任務(wù)、新要求，努力探索研究新思路、新辦法、新舉措，不斷修訂完善相關(guān)制度，優(yōu)化工作程序，建立長效機制。要結(jié)合“放管服”改革，結(jié)合各地實際情況，加大政府采購工作創(chuàng)新力度，在堵住漏洞、補齊短板的基礎(chǔ)上，出臺新辦法，實現(xiàn)新突破。近期，山東省出臺了《關(guān)于實施政府采購流程再造進一步完善政府采購機制的通知》，對政府采購業(yè)務(wù)流程進行梳理再造，提出了多項改革措施，制定了9類工作標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和指引，進一步簡化、優(yōu)化、細化、電子化政府采購業(yè)務(wù)流程，逐步建立適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的現(xiàn)代政府采購制度。實施以來效果明顯，值得借鑒。
加強對政府采購代理機構(gòu)的監(jiān)管。采購代理機構(gòu)是政府采購活動的組織者，是抽取使用評審專家的具體實施者。要積極適應(yīng)“放管服”改革，堅持放管結(jié)合、“寬進嚴(yán)管”，把抽取使用評審專家作為一項重要內(nèi)容，切實加強對采購代理機構(gòu)的監(jiān)督管理。各地可根據(jù)實際情況，探索創(chuàng)新監(jiān)管方式，研究制定行之有效的監(jiān)管辦法。譬如，建立采購代理機構(gòu)抽取使用評審專家工作周報制度，對代理機構(gòu)抽取使用專家情況跟蹤督查，實行動態(tài)監(jiān)管，杜絕違規(guī)行為。建立采購代理機構(gòu)質(zhì)詢約談制度，一旦發(fā)現(xiàn)問題，及時嚴(yán)肅指出，限期進行整改。建立采購代理工作信息公開制度，將采購代理機構(gòu)的量化考核情況定期向社會公開，主動接受社會監(jiān)督，讓采購人根據(jù)考核情況選擇代理機構(gòu)。建立政府采購代理機構(gòu)行業(yè)協(xié)會，加強代理機構(gòu)互相監(jiān)督、自律管理，避免采購代理市場的惡意競爭。
加強政府采購評審專家隊伍建設(shè)。一要拓寬選聘渠道。進一步解放思想，更新觀念，放寬視野，拓寬渠道，盡快建立一支數(shù)量充足、專業(yè)結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的評審專家隊伍，不斷充實豐富評審專家?guī)熨Y源。山東省在實施政府采購流程再造進一步完善政府采購機制過程中，調(diào)整優(yōu)化了評審專家入庫管理，將原來的1至2年不定期接收專家入庫申請改為可隨時提交材料申請入庫的方式，同時面向省外公開征集政府采購評審專家，為擴大專家隊伍提供了可資借鑒的經(jīng)驗。二要嚴(yán)格管理。緊緊圍繞財政部《政府采購評審專家管理辦法》，針對評審專家可能出現(xiàn)的不良現(xiàn)象和不公正問題，嚴(yán)格監(jiān)督管理，嚴(yán)肅查處違規(guī)行為。建立優(yōu)勝劣汰機制，對查實的違規(guī)評審專家，堅決清除出庫，永不錄用。三要加強教育培訓(xùn)。建立評審專家常態(tài)化學(xué)習(xí)機制，以業(yè)務(wù)素質(zhì)、評審能力和職業(yè)操守為重點內(nèi)容，加強對評審專家的經(jīng)常性教育培訓(xùn)。山東省在評審專家?guī)煨略隽藢＜覍W(xué)習(xí)檢測功能，通過問答形式提供政府采購現(xiàn)行法律法規(guī)及評審實務(wù)等專業(yè)知識學(xué)習(xí)，評審專家每季度都要在“中國山東政府采購網(wǎng)”進行學(xué)習(xí)檢測，系統(tǒng)自動記錄最高2次檢測成績，沒有學(xué)習(xí)記錄的，在補充完成學(xué)習(xí)檢測前暫停評審抽取，督查評審專家不斷更新知識，努力提高評審水平。
（作者：王書強 王巖 單位：山東省萊州市財政集中支付中心）
來源：中國政府采購報
