將方案寫入評(píng)審因素，這樣的做法對(duì)于業(yè)界來講并不陌生，但關(guān)于此做法的正確性、有效性一直存有爭(zhēng)論。筆者試從一起案件出發(fā)，對(duì)這一做法進(jìn)行探討。
案情回顧
近日，某縣財(cái)政局收到的Z公司投訴稱，其參與了該縣殘疾人康復(fù)和心理輔導(dǎo)服務(wù)的采購活動(dòng)，該項(xiàng)目招標(biāo)文件商務(wù)分中“項(xiàng)目實(shí)施方案”的總分值為6分，最優(yōu)得6分、良好得4分、合格得2分。Z公司認(rèn)為，該因素分值設(shè)置過高，評(píng)審因素未細(xì)化和量化，且僅以各投標(biāo)人的方案進(jìn)行橫向?qū)Ρ葋碓u(píng)判。Z公司還猜測(cè)其因?yàn)榉桨傅梅州^中標(biāo)人低而落選，并要求重新開展采購活動(dòng)。
該縣財(cái)政局調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，Z公司的報(bào)價(jià)比中標(biāo)人的報(bào)價(jià)要少20萬元，總得分比中標(biāo)人低1.1分。 Z公司的實(shí)施方案被評(píng)審委員會(huì)（5人）中的1人評(píng)判為最優(yōu)，得6分，4人評(píng)判為合格，得8分，平均分為2.8分；中標(biāo)人的方案則被評(píng)審委員會(huì)中的3人評(píng)判為最優(yōu)，得18分，1人評(píng)判為良好，得4分，1人評(píng)判為合格，得2分，平均分為4.8分?？h財(cái)政局仔細(xì)對(duì)比了Z公司和中標(biāo)人的實(shí)施方案發(fā)現(xiàn)，兩家公司的實(shí)施方案不論從字?jǐn)?shù)、詳實(shí)程度等方面均大同小異，并無最優(yōu)、良好、合格之差別。而且這兩家公司的資質(zhì)、業(yè)績、水平也相近。
筆者認(rèn)為，由此可見，Z公司的落選很可能與方案評(píng)審因素未細(xì)化和量化、評(píng)審委員會(huì)的自由裁量權(quán)過大有關(guān)。試想，如果是Z公司中選，那么將節(jié)約20萬元的財(cái)政資金。
該縣財(cái)政局和筆者的意見基本一致，其處理決定顯示，Z公司投訴成立，給予采購人和代理機(jī)構(gòu)警告處分，責(zé)令采購人重新開展采購活動(dòng)。
案例探析
實(shí)施方案能作為評(píng)審因素嗎？
實(shí)施方案歸根結(jié)底還是采購需求的體現(xiàn)。采購人應(yīng)當(dāng)從采購項(xiàng)目立項(xiàng)開始，就著眼于這一關(guān)鍵點(diǎn)，特別是要把采購需求明細(xì)化、具體化，不應(yīng)把采購需求中客觀的、應(yīng)當(dāng)明確的和應(yīng)當(dāng)響應(yīng)的內(nèi)容，交由投標(biāo)人的主觀實(shí)施方案來解決。采購項(xiàng)目的實(shí)施、應(yīng)急、服務(wù)、安裝、保障、培訓(xùn)等需要投標(biāo)人做出響應(yīng)的要求，都必須在采購需求中有完整、明確、具體的呈現(xiàn)。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，采購人可以通過投標(biāo)人的實(shí)施方案采購到滿意的貨物或服務(wù)，比如有些服務(wù)項(xiàng)目的確難以細(xì)化和量化，需要投標(biāo)人的采購實(shí)施方案來佐證。實(shí)踐中，采購人和代理機(jī)構(gòu)編制采購文件時(shí)，經(jīng)常將項(xiàng)目實(shí)施方案作為評(píng)審因素，這是有待商榷的地方。有的采購人在實(shí)際工作中認(rèn)為自己可以隨意設(shè)置評(píng)審因素，其實(shí)不然，現(xiàn)有政府采購法律體系對(duì)評(píng)審因素的設(shè)定有很強(qiáng)的約束性。
《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第三十四條第四款規(guī)定，采用綜合評(píng)分法的，評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中的分值設(shè)置應(yīng)當(dāng)與評(píng)審因素的量化指標(biāo)相對(duì)應(yīng)?！墩少徹浳锖头?wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡稱“87號(hào)令”）第五十五條也規(guī)定，評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)細(xì)化和量化，且與相應(yīng)的商務(wù)條件和采購需求對(duì)應(yīng)。商務(wù)條件和采購需求指標(biāo)有區(qū)間規(guī)定的，評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)量化到相應(yīng)區(qū)間，并設(shè)置各區(qū)間對(duì)應(yīng)的不同分值。
上述規(guī)定可以通俗地歸納為以下三點(diǎn)：第一，評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)與投標(biāo)人所提供貨物或服務(wù)的質(zhì)量相關(guān)，與之無關(guān)的內(nèi)容不得設(shè)定為評(píng)審因素；第二，可以細(xì)化和量化的指標(biāo)才能設(shè)定為評(píng)審因素，不能細(xì)化和量化的指標(biāo)不宜設(shè)定為評(píng)審因素；第三，商務(wù)條件和采購需求有要求的，才能作為評(píng)審因素，商務(wù)條件和采購需求未作要求的，不應(yīng)設(shè)定為評(píng)審因素。很明顯，投標(biāo)人主觀上制定的實(shí)施方案很難量化，與上述規(guī)定不相符。由此引申出，實(shí)施方案的優(yōu)劣顯然不能根據(jù)方案的字?jǐn)?shù)、用詞優(yōu)美程度、版面排版來評(píng)判，只能依靠評(píng)審專家的主觀判斷進(jìn)行打分。
綜上，筆者認(rèn)為實(shí)施方案不應(yīng)作為評(píng)審因素。主要理由如下：
項(xiàng)目實(shí)施方案好似投標(biāo)人“紙上談兵”。項(xiàng)目實(shí)施方案體現(xiàn)了采購人的需求，如，需要怎樣的應(yīng)急措施、安全保障措施，如何實(shí)施、如何安裝，需要哪些服務(wù)？這些都要在采購需求中加以明示，87號(hào)令第十一條對(duì)此有明確規(guī)定。如果采購人沒有完整、清晰、準(zhǔn)確、具體的采購需求，投標(biāo)人只能憑自己的想法來寫方案，這樣的方案是沒有意義的。項(xiàng)目實(shí)施方案作為采購項(xiàng)目中投標(biāo)人實(shí)施項(xiàng)目的計(jì)劃，本質(zhì)上是投標(biāo)人對(duì)于中標(biāo)后在合同履約中的想法、要求和想達(dá)到的結(jié)果，以及為此采取的措施，如人、財(cái)、物等方面的付出。筆者認(rèn)為，項(xiàng)目實(shí)施方案其實(shí)是“紙上談兵”，采購項(xiàng)目還在評(píng)審階段，尚未確定中標(biāo)人，采購項(xiàng)目還未履約，一個(gè)書面承諾的方案內(nèi)容編制得再完美無缺，也是難以保障貨物和服務(wù)質(zhì)量的。
實(shí)施方案難以量化，導(dǎo)致評(píng)審專家無法客觀評(píng)審。方案內(nèi)容是投標(biāo)人一廂情愿的想法，很難達(dá)到政府采購活動(dòng)中設(shè)定評(píng)審因素需量化的要求，其與采購人的需求可能也有差距。實(shí)踐中，因?yàn)榉桨噶炕y度大，評(píng)審專家對(duì)方案的評(píng)審?fù)捎脵M向?qū)Ρ鹊脑u(píng)審方式，而這不屬于法定的評(píng)審方法。本案中，項(xiàng)目實(shí)施方案的分值為6分，評(píng)審因素未細(xì)化和量化，僅以最優(yōu)最6分、良好得4分、合格得2分來評(píng)判，其合理性欠缺。有些競(jìng)爭(zhēng)激烈的采購項(xiàng)目，僅僅0.6分的差距就可以決定供應(yīng)商的成敗，更何況是6分。以最優(yōu)、良好、合格來評(píng)判，導(dǎo)致評(píng)審專家的自由裁量權(quán)較大，評(píng)審專家無法客觀評(píng)審。
量化的實(shí)施方案也缺乏實(shí)質(zhì)意義。評(píng)審因素應(yīng)細(xì)化和量化，這主要是為了縮小評(píng)審專家的自由裁量權(quán)，即全部分值都可以在評(píng)審因素中找到相對(duì)應(yīng)的評(píng)審內(nèi)容。如果將方案評(píng)分量化，基本上每家投標(biāo)人都可以得滿分。以本案為例，實(shí)施方案評(píng)審因素按要求量化后，有安全保障措施得1分、有服務(wù)質(zhì)量保障措施得1分、有培訓(xùn)計(jì)劃措施得1分，面對(duì)這樣的評(píng)審規(guī)則，不論方案優(yōu)劣，基本上所有參與投標(biāo)的供應(yīng)商都可以滿足，評(píng)審專家可以據(jù)此客觀地評(píng)分。這樣表面上是客觀公正了，但也違背了采購人的初衷，即通過投標(biāo)人提供的實(shí)施方案來“優(yōu)中選優(yōu)”，此種方案量化的評(píng)審因素是沒有實(shí)質(zhì)意義的。另外，采購項(xiàng)目還未具體實(shí)施，評(píng)審專家如何未卜先知供應(yīng)商方案哪家強(qiáng)？
寫在最后
筆者參加過諸多采購項(xiàng)目的評(píng)審，確實(shí)存在采購人代表或者代理機(jī)構(gòu)人員在評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)引導(dǎo)評(píng)審專家將方案評(píng)分分出高下，即所有供應(yīng)商的方案不能都得滿分，要有好、中、差的區(qū)別。此外，筆者還發(fā)現(xiàn)，在極個(gè)別的項(xiàng)目中，中標(biāo)人的實(shí)施方案編制得非常詳實(shí)，圖文并茂，洋洋灑灑幾千字，甚至上萬字。而有些投標(biāo)人的實(shí)施方案就非常簡單，寥寥幾百字，甚至有些是直接從網(wǎng)上下載的，方案中的采購項(xiàng)目名稱都是錯(cuò)誤的，試問這是投標(biāo)人粗心大意，還是濫竽充數(shù)？為什么有些采購人和代理機(jī)構(gòu)采用實(shí)施方案作為評(píng)審因素，本案中為何Z公司和中標(biāo)人的實(shí)施方案在大同小異的情況之下，還是最終落選？這些問題有待進(jìn)一步的思考和解決。
（作者：鐘志君 單位：江西省崇義縣財(cái)政局）
小編有話說
關(guān)于方案能否作為評(píng)審因素的問題，業(yè)界觀點(diǎn)基本可以分為正反兩方。支持者認(rèn)為，方案在某種程度上可以幫助采購人購買到滿意的貨物或服務(wù)，因?yàn)橛行╉?xiàng)目的確難以量化，在當(dāng)前沒有更好的輔助工具的情況下，方案不失為一種選擇。實(shí)踐中一些利用方案進(jìn)行評(píng)審的采購項(xiàng)目取得了良好的實(shí)踐效果，后期也沒有引發(fā)質(zhì)疑或投訴，但這是否能作為實(shí)施方案成為評(píng)審因素的理由，歡迎廣大讀者參與討論。
來源：中國政府采購報(bào)
