《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》出臺(tái)后，必須招標(biāo)的范圍標(biāo)準(zhǔn)提高，各類業(yè)主單位對(duì)于不屬于必須招標(biāo)項(xiàng)目范圍的工程項(xiàng)目、貨物以及咨詢服務(wù)（以下統(tǒng)稱“非招標(biāo)項(xiàng)目”）采購(gòu)的自主權(quán)增大。本文結(jié)合業(yè)主單位開展非招標(biāo)項(xiàng)目采購(gòu)實(shí)踐，總結(jié)非招標(biāo)項(xiàng)目專家?guī)斓慕M建及其管理情況，探討非招標(biāo)項(xiàng)目采購(gòu)評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)防控的架構(gòu)思路，為企業(yè)可持續(xù)發(fā)展?fàn)I造良好的廉政生態(tài)。
一、引言
實(shí)踐中，各類非招標(biāo)項(xiàng)目的采購(gòu)主體往往參照公開招標(biāo)的機(jī)制，并按照《招標(biāo)投標(biāo)法》及相關(guān)法律法規(guī)開展非招標(biāo)項(xiàng)目活動(dòng)。從整體上看，這種做法反映了業(yè)主單位兼顧公平和效率的態(tài)度，值得鼓勵(lì)推行，但具有一定經(jīng)驗(yàn)或細(xì)心研讀相關(guān)條款的人會(huì)發(fā)現(xiàn)，相關(guān)規(guī)定從原則上、流程上對(duì)評(píng)標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)范，但實(shí)際上還存在較多空白和自由裁量的空間。眾所周知，非招標(biāo)項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)仍然要受到財(cái)政資金使用、國(guó)資國(guó)企監(jiān)管等各類法律法規(guī)的約束，若非招標(biāo)項(xiàng)目的評(píng)審活動(dòng)存在不當(dāng)之處，同樣可能會(huì)引起業(yè)主單位以及非招標(biāo)項(xiàng)目活動(dòng)中參與各方的系列風(fēng)險(xiǎn)，如業(yè)主單位的管理人員的履職責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)外簽訂合同的合法有效性風(fēng)險(xiǎn)等，這可能進(jìn)一步導(dǎo)致企業(yè)本身經(jīng)濟(jì)技術(shù)效益受損。
二、非招標(biāo)項(xiàng)目采購(gòu)評(píng)審存在風(fēng)險(xiǎn)及成因
（一）外部政策法規(guī)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)
按照《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例、《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》(國(guó)家發(fā)展改革委令2018年第16號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“16號(hào)令”)等制度框架，受其約束的主體，主要是國(guó)有企業(yè)和政府機(jī)關(guān)及事業(yè)單位。必須招標(biāo)項(xiàng)目屬上述制度中的強(qiáng)制性約束范圍，有著較為統(tǒng)一的操作流程規(guī)范；但非招標(biāo)項(xiàng)目的范圍和操作流程，對(duì)于國(guó)有企業(yè)和政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位存在較大不同?！墩少?gòu)法》規(guī)定，政府采購(gòu)中的非招標(biāo)項(xiàng)目仍會(huì)受到競(jìng)爭(zhēng)性比選、詢價(jià)等采購(gòu)機(jī)制的強(qiáng)制約束；國(guó)有企業(yè)開展的非招標(biāo)項(xiàng)目則會(huì)因?yàn)楦鞯貒?guó)資監(jiān)管的要求有所不同，大多數(shù)會(huì)按照企業(yè)內(nèi)部的管理機(jī)制開展，不同的企業(yè)可能對(duì)近似規(guī)模或類別的非招標(biāo)項(xiàng)目采取不同的采購(gòu)流程和評(píng)審方式，如綜合比選、低價(jià)成交、直接發(fā)包、隨機(jī)抽取等。雖然在具體表現(xiàn)上，國(guó)有企業(yè)和政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位對(duì)非招標(biāo)項(xiàng)目采購(gòu)有相近的時(shí)候，如國(guó)有企業(yè)可以借用《政府采購(gòu)法》規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性比選、詢價(jià)、單一來源等采購(gòu)方式，但畢竟其不受《政府采購(gòu)法》的約束，因此其可對(duì)上述采購(gòu)方式進(jìn)行自主選擇、修改變通，且不會(huì)因此受到《政府采購(gòu)法》的處罰。正因如此，可能會(huì)帶來一系列新的問題，如有的采購(gòu)文件標(biāo)題中借用“競(jìng)爭(zhēng)性談判”等政府采購(gòu)方式，但其評(píng)審規(guī)則和《政府采購(gòu)法》規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判的規(guī)則并不一致，甚至相差較大。這種情形雖不違規(guī)違法，但極易造成歧義誤解，如對(duì)于不同的供應(yīng)商可能會(huì)存在對(duì)采購(gòu)文件的形式響應(yīng)、投標(biāo)流程等理解不同，對(duì)業(yè)主熟悉度較高的供應(yīng)商會(huì)占優(yōu)勢(shì)，容易產(chǎn)生新的公平公正方面的缺陷或廉潔風(fēng)險(xiǎn)漏洞，也易導(dǎo)致業(yè)主管理人員在管理中出錯(cuò)，并產(chǎn)生其他風(fēng)險(xiǎn)。
（二）評(píng)審規(guī)則的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)
1．評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)與項(xiàng)目自身匹配度不高
該問題起源于必須招標(biāo)項(xiàng)目，由于非招標(biāo)項(xiàng)目較大程度沿用必須招標(biāo)項(xiàng)目的評(píng)審機(jī)制，因此承繼了該問題，即不專業(yè)、不重視。如一些投資額較小但技術(shù)性較強(qiáng)的項(xiàng)目，業(yè)主單位和代理機(jī)構(gòu)缺乏相對(duì)應(yīng)的技術(shù)力量，招標(biāo)采購(gòu)文件規(guī)定的資格、技術(shù)數(shù)、商務(wù)及評(píng)審規(guī)則的設(shè)定與項(xiàng)目需求較難適應(yīng)。尤其像大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等前沿技術(shù)運(yùn)用，或高端專業(yè)設(shè)備儀器采購(gòu)等。以設(shè)備采購(gòu)文件為例，或以進(jìn)口、國(guó)產(chǎn)為區(qū)別，或以資格認(rèn)證與否為標(biāo)準(zhǔn)，或以某項(xiàng)功能截圖有無證明為依據(jù)，甚至以某一產(chǎn)品的一項(xiàng)或者幾項(xiàng)獨(dú)特性固定參數(shù)作為評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，又或是在配套采購(gòu)評(píng)審中捆綁要求配套程序作為重要評(píng)審內(nèi)容。這些問題主要體現(xiàn)為“形式主義”“問非所需”“傾向明顯”。供應(yīng)商面對(duì)這種采購(gòu)文件時(shí)，要么“鉆空子、表面響應(yīng)”，要么“答非所問”“投非所需”。究其原因，業(yè)主單位或其代理機(jī)構(gòu)存在對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)、業(yè)務(wù)技能掌握不夠，出現(xiàn)“買方不懂、賣方懂”的問題，是讓采購(gòu)方“交學(xué)費(fèi)”的主要原因之一。再進(jìn)一步看，雖然業(yè)主單位主觀上想通過設(shè)置各項(xiàng)條件、規(guī)則來滿足項(xiàng)目的需求，但從領(lǐng)導(dǎo)到具體經(jīng)辦人員或代理機(jī)構(gòu)并不很清楚實(shí)現(xiàn)這些功能的技術(shù)環(huán)節(jié)，更不清楚實(shí)現(xiàn)這些功能質(zhì)量保障的關(guān)鍵參數(shù)和管控方面的要求，反而造成傾向性明顯的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，因其人財(cái)物等條件限制，業(yè)主單位一般不會(huì)為投資額較小的采購(gòu)項(xiàng)目聘請(qǐng)外部專家或?qū)I(yè)咨詢機(jī)構(gòu)來制訂采購(gòu)文件或評(píng)審參數(shù)及規(guī)則，導(dǎo)致評(píng)審環(huán)節(jié)難以真正為項(xiàng)目質(zhì)量把關(guān)。這些現(xiàn)象最終會(huì)導(dǎo)致評(píng)審過程“走過場(chǎng)”，甚至為一些違規(guī)違法行為提供溫床。非招標(biāo)項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)機(jī)制本身并不能決定項(xiàng)目采購(gòu)質(zhì)量，非招標(biāo)項(xiàng)目也僅是采購(gòu)方式的一種。既然是采購(gòu)，就需要業(yè)主單位切實(shí)了解和掌握非招標(biāo)項(xiàng)目的各項(xiàng)需求，科學(xué)合理地設(shè)置采購(gòu)的目的、內(nèi)容、參數(shù)、期限等要求，這是底線原則。
2．評(píng)審規(guī)則的模棱兩可或自相矛盾
如前文已述，若采購(gòu)人存在“問非所需”，供應(yīng)商在應(yīng)答時(shí)就可能存在“答非所問”。如評(píng)審規(guī)則中要求響應(yīng)文件中用軟件截圖來證明某項(xiàng)功能是否實(shí)現(xiàn)，但又不具體規(guī)定，或是沒法具體規(guī)定截圖的具體要求（截圖的大小、分辨率及所截圖的具體操作步驟等）。由于采購(gòu)文件往往要求專家嚴(yán)格按照評(píng)審規(guī)則執(zhí)行，評(píng)審專家則很難突破這些限制進(jìn)行進(jìn)一步實(shí)質(zhì)性評(píng)審，評(píng)審過程只能按“有圖就給分”的原則進(jìn)行，這些缺少充分依據(jù)支撐的“模棱兩可”“可左可右”的評(píng)審意見讓評(píng)審質(zhì)量大打折扣，將對(duì)采購(gòu)質(zhì)量帶來難以預(yù)料的風(fēng)險(xiǎn)。又如有的采購(gòu)文件在技術(shù)參數(shù)的評(píng)審規(guī)定里面對(duì)涉及質(zhì)保、服務(wù)的響應(yīng)情況要求供應(yīng)商提供書面證明，這實(shí)際上是將技術(shù)評(píng)審變成了商務(wù)評(píng)審、形式評(píng)審。雖然在非招標(biāo)項(xiàng)目中這種情況一般不會(huì)出現(xiàn)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，但若存在采購(gòu)文件對(duì)技術(shù)、商務(wù)條款的要求不一致的情況，一旦后期出現(xiàn)履約糾紛，可能為雙方厘清權(quán)利義務(wù)關(guān)系帶來障礙，還可能成為爭(zhēng)議糾紛的來源和焦點(diǎn)。
（三）評(píng)審過程的履職風(fēng)險(xiǎn)
非招標(biāo)項(xiàng)目采購(gòu)的評(píng)審專家一般來源于政府采購(gòu)專家?guī)?、行業(yè)協(xié)會(huì)專家?guī)?、招?biāo)代理機(jī)構(gòu)專家?guī)?、業(yè)主自建專家?guī)旎蚱渌姓C(jī)關(guān)組建的專家?guī)?。?guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)于2003年第29號(hào)令發(fā)布的《評(píng)標(biāo)專家和評(píng)標(biāo)專家?guī)旃芾頃盒修k法》（九部委第23號(hào)令對(duì)其修改）對(duì)專家?guī)斓娜霂?kù)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)提出了詳細(xì)要求，允許招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)建立專家?guī)?，且?guī)定政府投資項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)專家必須從政府或者政府有關(guān)部門組建的評(píng)標(biāo)專家?guī)熘谐槿?。雖然非招標(biāo)項(xiàng)目評(píng)審?fù)耆梢杂蓸I(yè)主自行組織，包括選擇評(píng)審專家等，但非招標(biāo)項(xiàng)目仍會(huì)因不規(guī)范的專家?guī)臁＜衣穆氋|(zhì)量的缺陷而對(duì)評(píng)審產(chǎn)生一系列風(fēng)險(xiǎn)。如專家不按評(píng)標(biāo)辦法規(guī)則評(píng)審、不遵守評(píng)審活動(dòng)相關(guān)規(guī)定等情況都會(huì)對(duì)評(píng)審結(jié)果的合法、合規(guī)性產(chǎn)生影響，同時(shí)業(yè)主和專家之間缺少合同約束，非招標(biāo)項(xiàng)目的評(píng)審又缺少法定性、強(qiáng)制性規(guī)定，加之對(duì)專家履職瑕疵較難舉證等因素，雖理論上可以追責(zé)，但實(shí)際操作難度較大。
三、非招標(biāo)項(xiàng)目采購(gòu)評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)防控的措施建議
（一）外部政策法規(guī)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范的重點(diǎn)
非招標(biāo)項(xiàng)目采購(gòu)無論是否受《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)約束，其對(duì)外產(chǎn)生的法律責(zé)任、自身效益風(fēng)險(xiǎn)及內(nèi)部監(jiān)管責(zé)任都由業(yè)主單位自行承擔(dān)，因此非招標(biāo)項(xiàng)目采購(gòu)的業(yè)主單位須在內(nèi)外部合規(guī)管理機(jī)制的范圍下，自主開展相關(guān)工作、自行設(shè)置各類參數(shù)和規(guī)則。業(yè)主單位應(yīng)建立系統(tǒng)化的外部風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，如加強(qiáng)業(yè)主單位管理人員以及經(jīng)辦人員對(duì)非招標(biāo)項(xiàng)目的相關(guān)法律法規(guī)的熟悉程度，把握好該項(xiàng)目是否屬于非招標(biāo)項(xiàng)目的范圍，具體應(yīng)當(dāng)采用哪種采購(gòu)流程和評(píng)審方式，規(guī)范和熟練操作流程。16號(hào)令施行后，非招標(biāo)項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)越來越多、頻率越來越高，采購(gòu)金額也會(huì)增大，隨著這項(xiàng)工作的長(zhǎng)期開展，需要系統(tǒng)化的合規(guī)管理機(jī)構(gòu)為其保駕護(hù)航，避免出現(xiàn)累積式問題和風(fēng)險(xiǎn)。業(yè)主單位可以依據(jù)自身情況，建立明確細(xì)化的資格要求、評(píng)審規(guī)則、專家選取方式等機(jī)制，也可以出臺(tái)根據(jù)自身行業(yè)專業(yè)特點(diǎn)所編寫的內(nèi)部范本，如果參照必須依法招標(biāo)項(xiàng)目自主制訂的非招標(biāo)項(xiàng)目評(píng)審辦法，業(yè)主單位或其委托的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在開標(biāo)前和投標(biāo)人進(jìn)行溝通時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確指出自主制訂的評(píng)審辦法與參照方式的不同之處，預(yù)防因評(píng)審辦法歧義產(chǎn)生后續(xù)法律風(fēng)險(xiǎn)。
（二）評(píng)審規(guī)則內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)防控建議
首先，業(yè)主單位采購(gòu)自己熟悉或?qū)ｉL(zhǎng)領(lǐng)域的標(biāo)的物時(shí)，對(duì)于參數(shù)設(shè)置、評(píng)審規(guī)則等往往能較好控制風(fēng)險(xiǎn)，但對(duì)于新技術(shù)、新事物、新管理模式的采購(gòu)，若超過現(xiàn)有的人財(cái)物條件的情況，業(yè)主方難以充分掌握非招標(biāo)項(xiàng)目的各項(xiàng)技術(shù)問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)提前、充分考慮采購(gòu)成本和時(shí)間進(jìn)度要求，可視情況聘請(qǐng)專業(yè)技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)來參與編制采購(gòu)文件。對(duì)于技術(shù)條款中寫入商務(wù)性要求的問題等評(píng)審規(guī)則的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)按照項(xiàng)目特點(diǎn)和評(píng)審要求分類，主要有兩種方法：一是在商務(wù)條款中集中明確提出證明材料的詳細(xì)要求，避免在技術(shù)條款中重復(fù)表達(dá)；二是在技術(shù)條款設(shè)置時(shí)應(yīng)避免一些不能真正發(fā)揮對(duì)供應(yīng)商或其產(chǎn)品的技術(shù)先進(jìn)性甄別的規(guī)定。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)業(yè)主單位對(duì)專業(yè)技術(shù)人員的設(shè)置或?qū)?xiàng)目的管理、經(jīng)辦人員的專業(yè)技術(shù)知識(shí)學(xué)習(xí)，能對(duì)項(xiàng)目真正所需要的各項(xiàng)關(guān)鍵參數(shù)和管控要求設(shè)置評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。業(yè)主單位在開展非招標(biāo)項(xiàng)目采購(gòu)時(shí)，對(duì)于條件設(shè)置、評(píng)審主體資格及職責(zé)、評(píng)審流程及規(guī)則等方面的設(shè)置，應(yīng)當(dāng)建立明確的前期策劃內(nèi)部流程規(guī)范，對(duì)不同類別、技術(shù)難度的項(xiàng)目采取針對(duì)性的風(fēng)控措施，配置相適應(yīng)的人財(cái)物資源和工作流程，且應(yīng)當(dāng)將這種做法納入長(zhǎng)效的合規(guī)管理機(jī)制。
其次，企業(yè)采購(gòu)行為本身具有市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，采購(gòu)就是企業(yè)的一項(xiàng)自主民事行為，因此要想采購(gòu)文件完全滿足規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的要求也是不現(xiàn)實(shí)的，應(yīng)當(dāng)正視評(píng)審規(guī)則作為采購(gòu)評(píng)審的參考因素而不是決定或唯一因素的問題，因此在設(shè)置評(píng)審流程和權(quán)責(zé)范圍的規(guī)定上應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善。業(yè)主單位無論是從行政主管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)的專家?guī)炖锍槿∵€是直接聘請(qǐng)或邀請(qǐng)專家，或者委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)專家，從專家角度來看，評(píng)審專家都是獨(dú)立履行評(píng)審職責(zé)的主體，為單次咨詢服務(wù)工作的承接方，有權(quán)依法表達(dá)自己專業(yè)、獨(dú)立、真實(shí)的意見。根據(jù)評(píng)審工作的主要內(nèi)容特點(diǎn)，主要是進(jìn)行專業(yè)技術(shù)評(píng)價(jià)判斷，并按照評(píng)審規(guī)則推選成交候選人及排名，因此按照《合同法》及《民法典》的規(guī)定，業(yè)主與專家之間的法律關(guān)系，在沒有簽訂書面合同的情況下，應(yīng)視為非書面形式的技術(shù)咨詢和委托合同關(guān)系。若業(yè)主單位與評(píng)審專家以合同約定評(píng)審工作的要求，專家基于雙方這種民事約定去按照評(píng)審規(guī)則履職，評(píng)審規(guī)則的約束性不應(yīng)當(dāng)超出民事法律關(guān)系所能約束的正常范疇，即這種合同約定不應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于科學(xué)技術(shù)的真實(shí)結(jié)論，也不應(yīng)限制專家作出的獨(dú)立的、專業(yè)的判斷結(jié)論。既然評(píng)審規(guī)則屬于一般民事行為中采購(gòu)方的自主規(guī)定，就沒有必要強(qiáng)制要求評(píng)審專家完全按照規(guī)則生搬硬套，就像咨詢服務(wù)合同不宜過多限制服務(wù)方的調(diào)查、研究程序等，而重點(diǎn)在于對(duì)咨詢結(jié)果的評(píng)價(jià)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。同理，相當(dāng)于咨詢委托方的業(yè)主單位，其向評(píng)審專家明確授權(quán)委托范圍和內(nèi)容，對(duì)評(píng)審結(jié)果質(zhì)量的評(píng)價(jià)驗(yàn)收才是評(píng)審工作的約束性邊界，也是事后對(duì)評(píng)審責(zé)任認(rèn)定劃分和追責(zé)的依據(jù)。即便考慮到評(píng)審的公平和規(guī)范性問題，專家也不應(yīng)受到不合理、不明確、不一致等評(píng)審規(guī)則的約束，評(píng)審專家組可根據(jù)業(yè)主單位的授權(quán)和項(xiàng)目情況在評(píng)審規(guī)則大框架下具有相應(yīng)的評(píng)審自主權(quán)，發(fā)揮專家在專業(yè)上的主觀能動(dòng)性，但應(yīng)要求評(píng)標(biāo)專家對(duì)評(píng)審規(guī)則以外的打分作出較為詳細(xì)的理由說明并記錄。
（三）評(píng)審過程履職風(fēng)險(xiǎn)的防控建議
本文所指評(píng)審過錯(cuò)，是指在評(píng)審過程中適用規(guī)則錯(cuò)誤、認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤、專業(yè)評(píng)判錯(cuò)誤、流程及計(jì)算錯(cuò)誤等，由于過錯(cuò)可能導(dǎo)致的不利后果對(duì)各方是不一樣的，則各方的關(guān)注點(diǎn)就會(huì)有明顯不同。業(yè)主單位關(guān)注的是采購(gòu)結(jié)果的質(zhì)量真實(shí)性和候選人排名，代理機(jī)構(gòu)關(guān)注的是代理服務(wù)流程符合要求，專家關(guān)注的是評(píng)審工作量與自身責(zé)任相適應(yīng)。雖然各方都會(huì)共同關(guān)注采購(gòu)過程合規(guī)合法風(fēng)險(xiǎn)，但實(shí)踐中往往不易關(guān)注評(píng)審專家基于專業(yè)作出的評(píng)判意見的過程方法和結(jié)果質(zhì)量。
需要分析的是，誰可以作為評(píng)審過錯(cuò)認(rèn)定的主體。有的觀點(diǎn)認(rèn)為是主管部門或?qū)＜規(guī)旃芾頇C(jī)構(gòu)，因此其可能依據(jù)專家管理制度向?qū)＜疫M(jìn)行處分、處罰，但實(shí)際上這種行為本身的法律依據(jù)和合法合理性值得進(jìn)一步商榷。有的觀點(diǎn)認(rèn)為業(yè)主單位應(yīng)當(dāng)履行這個(gè)認(rèn)定職責(zé)，但實(shí)際上仍要從參與各方之間的法律關(guān)系來判斷。若業(yè)主單位與代理機(jī)構(gòu)、業(yè)主單位與專家是合同關(guān)系，守約方可以向違約方提出賠償請(qǐng)求，但該請(qǐng)求是否得到支持或響應(yīng)，應(yīng)當(dāng)通過協(xié)商、訴訟或仲裁來實(shí)現(xiàn)，而不是某一方的單方面認(rèn)定。但實(shí)踐中，若代理機(jī)構(gòu)出現(xiàn)錯(cuò)誤，業(yè)主單位可以依據(jù)代理合同向代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行維權(quán)，但是業(yè)主單位和評(píng)審專家往往缺少書面的合同協(xié)議，若要追究評(píng)審專家的責(zé)任，往往因缺少書面證據(jù)、合同關(guān)系不明等原因較難實(shí)現(xiàn)維權(quán)或追責(zé)。同理，這種情況下代理機(jī)構(gòu)或?qū)＜規(guī)旃芾頇C(jī)構(gòu)也很難向評(píng)審專家進(jìn)行維權(quán)或追責(zé)。再進(jìn)一步分析，按照法律規(guī)定，判定合同責(zé)任時(shí)要考慮權(quán)利和義務(wù)相適應(yīng)、相對(duì)等，專家承擔(dān)的評(píng)審直接責(zé)任和間接責(zé)任是否與其得到的評(píng)審報(bào)酬相適應(yīng)、相對(duì)等又會(huì)引起另一個(gè)層面的問題，因此專家?guī)旃芾頇C(jī)構(gòu)和入庫(kù)專家的關(guān)系不能簡(jiǎn)單視作管理和被管理的關(guān)系。專家?guī)旃芾頇C(jī)構(gòu)既不一定向入庫(kù)專家直接發(fā)放報(bào)酬，也不向使用專家?guī)斓牟少?gòu)主體收取費(fèi)用后再向被聘請(qǐng)專家支付報(bào)酬，也不會(huì)按照《勞動(dòng)合同法》的規(guī)定與專家訂立勞動(dòng)關(guān)系。雖然有的專家?guī)旃芾頇C(jī)構(gòu)向入庫(kù)專家發(fā)放了“聘書”等文件，也標(biāo)明了聘任期限等內(nèi)容，但就其實(shí)質(zhì)上來看是一種認(rèn)證和推薦的關(guān)系。當(dāng)然，也有專家?guī)旃芾頇C(jī)構(gòu)與入庫(kù)專家本身就存在勞動(dòng)關(guān)系的情況，如作為業(yè)主代表的專家與業(yè)主的勞動(dòng)合同關(guān)系。理論上，業(yè)主單位也可以委托代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)審，只是因各種原因，實(shí)踐中這些情況較為少見。
業(yè)主單位應(yīng)建立對(duì)評(píng)審專家的權(quán)責(zé)協(xié)議管理機(jī)制。正是因?yàn)榉钦袠?biāo)項(xiàng)目采購(gòu)受到強(qiáng)制性規(guī)定的約束較小，其依法依規(guī)執(zhí)行的流程環(huán)節(jié)相對(duì)于公開招標(biāo)項(xiàng)目往往更少，對(duì)于外聘評(píng)審專家的具有約束性、合同性質(zhì)的材料，履約瑕疵證據(jù)等就較難留存和獲取，因此對(duì)外聘評(píng)審專家的協(xié)議化管理機(jī)制顯得特別重要。明確的工作權(quán)責(zé)范圍可以讓雙方都能協(xié)調(diào)一致、有效配合完成采購(gòu)工作，降低各類經(jīng)濟(jì)技術(shù)、履職違約等風(fēng)險(xiǎn)。業(yè)主單位一方面應(yīng)當(dāng)建立對(duì)外聘專家的協(xié)議管理機(jī)制，即在評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)與專家簽訂合同、承諾書等，特別要在合同中明確評(píng)審專家的權(quán)限、評(píng)審要求、違約責(zé)任等內(nèi)容。另一方面應(yīng)當(dāng)在與代理機(jī)構(gòu)簽訂代理合同時(shí)，明確對(duì)評(píng)審專家的管理方式和代理機(jī)構(gòu)在其中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，還可以將評(píng)審專家納入三方合同中來，這樣可以有效追究評(píng)審責(zé)任，還能在評(píng)審專家不能履行賠償責(zé)任時(shí)，由代理機(jī)構(gòu)承擔(dān)補(bǔ)充賠償責(zé)任。
招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)充分履行好合同職責(zé)。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是為整個(gè)非招標(biāo)項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)提供服務(wù)的專業(yè)社會(huì)中介組織，從企業(yè)前景、行業(yè)責(zé)任、社會(huì)責(zé)任的角度來講，同時(shí)也是招標(biāo)代理服務(wù)合同履約風(fēng)險(xiǎn)以及由此產(chǎn)生的項(xiàng)目采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的防范重點(diǎn)。非招標(biāo)項(xiàng)目的代理是招標(biāo)代理市場(chǎng)未來的重要拓展方向，風(fēng)險(xiǎn)和收益并存，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極充分履約，切實(shí)提高采購(gòu)文件編制、現(xiàn)場(chǎng)組織和合同管理等方面能力。非招標(biāo)項(xiàng)目的采購(gòu)文件的編制與必須招標(biāo)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有著明顯的區(qū)別，不僅僅是在程序方面，更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在實(shí)體權(quán)責(zé)上面的變化，包括合同履行的誠(chéng)信、適當(dāng)、全面等原則，還需要考慮到除合同約定外能夠?yàn)闃I(yè)主單位帶來實(shí)質(zhì)性改善的方面。當(dāng)業(yè)主單位對(duì)項(xiàng)目的專業(yè)性、市場(chǎng)情況了解掌握不夠時(shí)，代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)披露問題風(fēng)險(xiǎn)，并通過自身專業(yè)能力、外部渠道等方式落實(shí)項(xiàng)目采購(gòu)關(guān)鍵情況，既能為代理機(jī)構(gòu)自身編制采購(gòu)文件質(zhì)量、流程組織的科學(xué)合理性、現(xiàn)場(chǎng)突發(fā)情況應(yīng)對(duì)能力等方面帶來好處，也能有效避免代理合同履約風(fēng)險(xiǎn)。
此外，建議行業(yè)協(xié)會(huì)可進(jìn)一步完善非招標(biāo)項(xiàng)目評(píng)審專家的管控機(jī)制，并讓其具有指導(dǎo)性、普適性，作為有效促進(jìn)和保障力量。一方面可進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)內(nèi)建專家?guī)斓墓芾砗褪褂?，?duì)專家合同、專家?guī)旃芾硪?guī)則等方面按照行業(yè)自律的方式開展督導(dǎo)和幫助。另一方面行業(yè)協(xié)會(huì)可以參與非招標(biāo)項(xiàng)目評(píng)審過程見證，并與監(jiān)督的性質(zhì)區(qū)分開來。行業(yè)協(xié)會(huì)可依據(jù)自律組織的獨(dú)特地位和有關(guān)規(guī)定及章程賦予的權(quán)利職責(zé)，提高在非招標(biāo)項(xiàng)目評(píng)審質(zhì)量問題上對(duì)業(yè)主單位、代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家、供應(yīng)商等各方的權(quán)責(zé)劃分認(rèn)定，提高化解糾紛的綜合管理和指導(dǎo)協(xié)調(diào)水平，還可加深工作界面，為各方找到更好的切入點(diǎn)、平衡點(diǎn)，為非招標(biāo)項(xiàng)目采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防控提供綜合性保障。
作者：周振宇 李 黎
作者單位：周振宇，重慶市招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)；李黎，重慶市水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司
來源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》
