重慶市發(fā)改委近日公布《關(guān)于市五屆人大五次會(huì)議第0314號(hào)建議辦理情況的答復(fù)函》（渝發(fā)改函〔2022〕697號(hào)），對(duì)“取消最低價(jià)中標(biāo)，實(shí)行合理低價(jià)中標(biāo)”的建議進(jìn)行了答復(fù)。
該人大代表在《關(guān)于調(diào)整重慶市建設(shè)工程實(shí)行最低價(jià)中標(biāo)政策的建議》中表示，片面盲目追求以最低價(jià)選擇施工承包企業(yè)，工程質(zhì)量和安全難以保證，且容易造成無故棄標(biāo)。她建議，取消最低價(jià)中標(biāo)，實(shí)行合理低價(jià)中標(biāo)。對(duì)投標(biāo)價(jià)低于限價(jià)85%的，應(yīng)在投標(biāo)時(shí)提供必要的證明材料，說明其報(bào)價(jià)的合理性。不能說明的應(yīng)否決其投標(biāo)。
重慶市發(fā)改委答復(fù)：經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法為國家法定的評(píng)標(biāo)方法。該方法也不是“絕對(duì)低價(jià)中標(biāo)”，采用這種評(píng)標(biāo)方法，可以設(shè)置常規(guī)的形式評(píng)審、資格評(píng)審、響應(yīng)性評(píng)審?fù)?，還可以對(duì)商務(wù)、技術(shù)等指標(biāo)進(jìn)行符合性審查。投標(biāo)人在通過符合性審查的前提下，才能進(jìn)行價(jià)格競爭。該方法還有促進(jìn)市場資源配置、遏制圍標(biāo)串標(biāo)等優(yōu)點(diǎn)。
另外，統(tǒng)計(jì)顯示，采用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法的項(xiàng)目，中標(biāo)價(jià)比最高限價(jià)平均下浮15.6%。由此可見，采用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法的項(xiàng)目，報(bào)價(jià)也總體趨于理性。（言外之意為：經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法≠片面盲目追求最低價(jià)。）
對(duì)于“投標(biāo)價(jià)低于限價(jià)85%的應(yīng)提供證明材料”，重慶市發(fā)改委表示，由于投標(biāo)報(bào)價(jià)的合理性難以判定，要否決其投標(biāo)目前還缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。
以下為建議和答復(fù)全文——
關(guān)于調(diào)整重慶市建設(shè)工程實(shí)行最低價(jià)中標(biāo)政策的建議
（提議人：唐華儷代表）
渝府辦發(fā)〔2019〕114號(hào)《關(guān)于深化公共資源交易監(jiān)督管理改革的意見（試行）》的規(guī)定：工程施工招標(biāo)實(shí)行經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法，與工程有關(guān)的貨物和服務(wù)招標(biāo)鼓勵(lì)采用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法。技術(shù)特別復(fù)雜或者招標(biāo)人對(duì)技術(shù)、性能有特殊要求的可采用綜合評(píng)估法。該意見通知實(shí)施近兩年來，給政府建設(shè)工程投資節(jié)省了大量資金，加大了對(duì)施工企業(yè)的促進(jìn)作用，鼓勵(lì)施工企業(yè)精心組織施工，控制成本，操作簡便透明。
但是片面盲目追求以最低價(jià)選擇施工承包企業(yè)，也帶來問題：
一、工程質(zhì)量和安全難以保證。投標(biāo)報(bào)價(jià)在很大程度上決定中標(biāo)后的施工行為，合理的工程造價(jià)是施工企業(yè)的生命線，當(dāng)施工企業(yè)中標(biāo)價(jià)難以盈利甚至虧本時(shí)，施工企業(yè)第一個(gè)反應(yīng)就是如何降低成本，千方百計(jì)挽回?fù)p失。如在施工時(shí)不按施工規(guī)范操作，減少材料、人工、機(jī)械的投入，在使用材料上鉆清單和合同的漏洞，盡量選用低價(jià)產(chǎn)品或劣質(zhì)產(chǎn)品，在人力投入上，盡量使用廉價(jià)勞動(dòng)力（如未經(jīng)培訓(xùn)或技術(shù)等級(jí)低的工人）這樣無疑會(huì)給工程質(zhì)量埋下隱患；同時(shí)為了降低成本減少支出，不按規(guī)定采取安全防范措施，或安全措施不到位，給施工安全埋下了隱患。低于成本價(jià)中標(biāo)是目前工程質(zhì)量和安全難以保證的主要原因之一。
二、影響工程按期完成。施工企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益無法保障的前提下，難以調(diào)動(dòng)施工企業(yè)對(duì)所承攬工程施工的積極性，加之資金缺乏，工人工資不能支付，人力資源到不到充分配置，材料供應(yīng)不足，導(dǎo)致工程進(jìn)度上不去，扯皮問題不斷，工程難以按期完成，為了工程按期完成，業(yè)主不得不重新簽訂各種附加協(xié)議。
三、使業(yè)主在營運(yùn)期的投入增大。在投標(biāo)標(biāo)階段通過壓低標(biāo)價(jià)雖然能使工程項(xiàng)目的施工期投入有所節(jié)約，但由于工程質(zhì)量、安全、工期等難以保證，以致造成“胡子工程”或“半拉子工程”。由此形成的后患是難以估量的，不但眼前的低價(jià)利益會(huì)全部喪失，還可能會(huì)付出更大的代價(jià)，如工程的使用壽命減少，維修成本加大。目前有些公路工程運(yùn)營后不久就需要不斷維修，這就是此類現(xiàn)象的典型例子。業(yè)主在運(yùn)營期的成本投入增大，到頭來有可能總費(fèi)用不但沒有節(jié)約，反而有所增加。
四、促使施工企業(yè)千方百計(jì)增加變更。施工企業(yè)以不切實(shí)際的低價(jià)取得中標(biāo)權(quán)，但卻無力按照所報(bào)的低價(jià)來完成工程項(xiàng)目，只能寄希望于通過工程變更促使業(yè)主增加投資，或低價(jià)中標(biāo)高價(jià)索賠。施工企業(yè)要想不虧損或減少虧損，除了加強(qiáng)施工管理外，還會(huì)千方百計(jì)找業(yè)方、設(shè)計(jì)，監(jiān)理單位增加變更，采取加大變更設(shè)計(jì)的辦法來彌補(bǔ)虧損。
五、最低價(jià)中標(biāo)后易造成無故棄標(biāo)。施工單位為了中標(biāo)，在投標(biāo)時(shí)根本不考慮成本，中標(biāo)后發(fā)現(xiàn)會(huì)出現(xiàn)虧損，就在社會(huì)上買賣標(biāo)，無法賣標(biāo)時(shí)就無故棄標(biāo)，造成業(yè)主二次招標(biāo)，從而耽誤業(yè)主工期的實(shí)施，造成政府投資項(xiàng)目的上級(jí)撥款資金被收回，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目的正常實(shí)施。
2019年全國兩會(huì)期間，財(cái)政部對(duì)人大代表提出的《關(guān)于在政府采購中建立最優(yōu)品質(zhì)中標(biāo)制度的建議》給予了明確答復(fù)：將調(diào)整最低價(jià)優(yōu)先的交易規(guī)則，研究取消最低價(jià)中標(biāo)的規(guī)定，取消綜合評(píng)分法中價(jià)格權(quán)重的規(guī)定，按照高質(zhì)量發(fā)展的工作要求著力推進(jìn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)采購。發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人的報(bào)價(jià)為異常低價(jià)，有可能影響合同履行的，應(yīng)當(dāng)要求投標(biāo)人在合理期限內(nèi)作澄清或者說明，并提供必要的證明材料。不能說明其報(bào)價(jià)合理性，導(dǎo)致合同履行風(fēng)險(xiǎn)過高的，應(yīng)當(dāng)否決其投標(biāo)。
建議：
一、對(duì)涉及民生工程、重點(diǎn)工程的招投標(biāo)建議實(shí)行綜合評(píng)估法進(jìn)行招投標(biāo)；
二、取消最低價(jià)中標(biāo)，實(shí)行合理低價(jià)中標(biāo)，對(duì)投標(biāo)價(jià)低于限價(jià)85%的，應(yīng)在投標(biāo)時(shí)提供必要的證明材料，說明其報(bào)價(jià)的合理性。不能說明的應(yīng)否決其投標(biāo)。
三、實(shí)行市場公平原則，在招標(biāo)文件中的專用合同條款中實(shí)行業(yè)主方和施工方權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則，取消霸王條款，通用條款有的在專用條款中原用通用條款執(zhí)行。
重慶市發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于市五屆人大五次會(huì)議第0314號(hào)建議辦理情況的答復(fù)函
（渝發(fā)改函〔2022〕697號(hào)）
一、關(guān)于經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法
為貫徹落實(shí)中央深改委第七次會(huì)議關(guān)于“創(chuàng)新交易監(jiān)管體制，推動(dòng)公共資源陽光交易，著力提高公共資源配置效率和公平性”的要求，遏制我市招標(biāo)投標(biāo)市場存在的亂象，2019年11月，市政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化公共資源交易監(jiān)督管理改革的意見》（渝府辦發(fā)〔2019〕114號(hào)，以下簡稱《意見》），要求“科學(xué)確定交易競價(jià)規(guī)則。工程施工招標(biāo)實(shí)行經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法。與工程有關(guān)的貨物和服務(wù)招標(biāo)鼓勵(lì)采用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法”。我市推廣使用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法，是統(tǒng)籌考慮各種因素、經(jīng)過多方論證的結(jié)果。
（一）該方法是法定的評(píng)標(biāo)方法
國家《招標(biāo)投標(biāo)法》第41條規(guī)定，“中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合下列條件之一：（一）能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；（二）能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低，但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外”?！对u(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》（國家發(fā)展計(jì)劃委等7部委令第12號(hào)）第29條明確，“評(píng)標(biāo)方法包括經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法、綜合評(píng)估法”。因此，經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法和綜合評(píng)估法都是國家法定的評(píng)標(biāo)方法。
（二）該方法不是“絕對(duì)低價(jià)中標(biāo)”
經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法不是“絕對(duì)低價(jià)中標(biāo)”。采用這種評(píng)標(biāo)方法，一是除可以設(shè)置常規(guī)的形式評(píng)審、資格評(píng)審、響應(yīng)性評(píng)審?fù)猓€可以對(duì)商務(wù)、技術(shù)等指標(biāo)進(jìn)行符合性審查。投標(biāo)人在通過符合性審查的前提下，才能進(jìn)行價(jià)格競爭。二是執(zhí)行低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保制度，擔(dān)保金額為最高限價(jià)的85%與中標(biāo)價(jià)格差額的一至三倍，但最高不超過最高限價(jià)的85%。三是嚴(yán)格信用管理，低價(jià)搶標(biāo)的擬中標(biāo)人，將支付高額擔(dān)保，拒不提供擔(dān)保的，將被納入信用管理。中標(biāo)后不履約的，將被扣減低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保金額和解約，并納入信用管理。目前，我市已建立全市統(tǒng)一、跨行業(yè)、跨層級(jí)的標(biāo)投標(biāo)信用管理體系，對(duì)失信企業(yè)實(shí)行聯(lián)合懲戒。四是強(qiáng)化落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制，加強(qiáng)對(duì)合同變更的管理，規(guī)范合同簽訂后的變更行為，防止低價(jià)中標(biāo)、高價(jià)結(jié)算。
（三）該方法的優(yōu)點(diǎn)
一是有利于市場在資源配置中起決定性作用。使用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法的項(xiàng)目，在其他因素合格的前提下進(jìn)行價(jià)格競爭，管理水平越高的企業(yè)其成本控制越好，中標(biāo)幾率就越大，充分體現(xiàn)了通過市場競爭擇優(yōu)的原則，也倒逼市場主體通過市場競爭而不是違法手段獲取中標(biāo)，有利于營造良好的市場環(huán)境。另一方面還能夠更好地節(jié)約項(xiàng)目資金、提高資金使用效率。
二是有利于遏制圍標(biāo)串標(biāo)。經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法由于沒有評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)，投標(biāo)人通過邀約大量企業(yè)陪標(biāo)，以影響評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)來提高中標(biāo)幾率就失去意義，這將從源頭上遏制圍標(biāo)、串標(biāo)。
三是有利于降低自由裁量權(quán)、預(yù)防腐敗。使用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法，不再設(shè)置商務(wù)分、技術(shù)分和評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)，商務(wù)、技術(shù)都合格的前提下，誰報(bào)價(jià)最低，一目了然，大幅度降低了招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)人、評(píng)標(biāo)專家和監(jiān)督部門的自由裁量權(quán)。在此背景下，投標(biāo)人也將不再致力于圍標(biāo)串標(biāo)和拉攏腐蝕有關(guān)人員，而把精力放在如何切實(shí)降低企業(yè)成本上來，有效預(yù)防了腐敗。
二、采取的保障措施
經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法相對(duì)于綜合評(píng)估法有其優(yōu)點(diǎn)，但如您所說，也存在一些短板。為保證該方法能夠順利推行，《意見》同時(shí)明確了多種保障措施。
（一）支持招標(biāo)人合理設(shè)置招標(biāo)條件
《招標(biāo)投標(biāo)法》第十九條規(guī)定，“招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的特點(diǎn)和需要編制招標(biāo)文件”。因此，招標(biāo)人可以根據(jù)不同項(xiàng)目實(shí)際情況，合理設(shè)置投標(biāo)資格條件和商務(wù)、技術(shù)合格標(biāo)準(zhǔn)。比如，同樣是建設(shè)一條公路，高速公路和鄉(xiāng)村公路對(duì)施工單位的管理人員、管理水平、機(jī)械設(shè)備、建筑材料等的要求肯定是不同的，招標(biāo)人在充分了解項(xiàng)目特點(diǎn)的前提下，可以在招標(biāo)文件中對(duì)投標(biāo)人的資質(zhì)、人員、業(yè)績、管理水平、技術(shù)指標(biāo)等進(jìn)行合理設(shè)置，避免不同水平、不同檔次的單位單純以價(jià)格來競爭。同時(shí)，我市還制定了招標(biāo)文件范本來規(guī)范招標(biāo)文件的編制工作，目前，已出臺(tái)《重慶市房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件》等5個(gè)范本，其余范本也正在制定中。
（二）實(shí)行低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保制度
根據(jù)《意見》附件7《重慶市工程建設(shè)項(xiàng)目評(píng)標(biāo)方法暫行辦法》，采用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法的招標(biāo)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)設(shè)置低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保，其金額為最高限價(jià)的85%與中標(biāo)價(jià)格差額的一至三倍，最高不超過最高限價(jià)的85%。中標(biāo)人不履約的，招標(biāo)人將按照合同約定扣減低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保金，防止“低價(jià)低質(zhì)”和“爛尾工程”的出現(xiàn)。
（三）嚴(yán)格信用管理
根據(jù)《意見》附件9《重慶市工程建設(shè)領(lǐng)域招標(biāo)投標(biāo)信用管理暫行辦法》，對(duì)投標(biāo)人拒不交納低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保、無故棄標(biāo)、降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、不能兌現(xiàn)質(zhì)量工期承諾等各類不良行為作了量化，一旦違反將被記分，嚴(yán)重的將被納入重點(diǎn)關(guān)注名單甚至黑名單。目前，我市已建成全市統(tǒng)一、跨行業(yè)、跨層級(jí)的招投標(biāo)信用平臺(tái)，截至今年3月底，在重慶市公共資源交易監(jiān)督網(wǎng)累計(jì)發(fā)布信用信息43164條，現(xiàn)有紅名單182個(gè)、重點(diǎn)關(guān)注名單60個(gè)，黑名單11個(gè)，641個(gè)招標(biāo)項(xiàng)目完成投標(biāo)人信用狀況查詢，有592個(gè)投標(biāo)人享受紅名單優(yōu)惠政策，76個(gè)投標(biāo)人被限制投標(biāo)，體現(xiàn)了“守信聯(lián)合激勵(lì)、失信聯(lián)合懲戒”。
（四）規(guī)范合同變更管理
根據(jù)《意見》附件13《重慶市政府投資項(xiàng)目合同變更管理暫行辦法》，政府投資項(xiàng)目合同簽訂后的勘察設(shè)計(jì)變更、建設(shè)內(nèi)容變更、管理人員變更、價(jià)格變更、工期變更的條件、程序、方式等都有嚴(yán)格規(guī)定，防止了“低價(jià)中標(biāo)高價(jià)結(jié)算”的現(xiàn)象。
（五）強(qiáng)化項(xiàng)目法人責(zé)任制
根據(jù)《意見》附件12《重慶市政府投資項(xiàng)目法人責(zé)任制管理暫行辦法》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目法人對(duì)項(xiàng)目實(shí)施全過程，特別是質(zhì)量、安全、投資、合同、分包等事宜的主體責(zé)任，項(xiàng)目法人行為進(jìn)一步規(guī)范，避免招標(biāo)人與中標(biāo)人串通、隨意變更合同。
（六）進(jìn)一步加強(qiáng)標(biāo)后監(jiān)管
針對(duì)您建議中提到的“工程質(zhì)量安全難以保證”、“使業(yè)主在營運(yùn)期的投入增大”等現(xiàn)象，《意見》同時(shí)明確，招投標(biāo)行政監(jiān)督部門、行業(yè)主管部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、審計(jì)部門和項(xiàng)目法人強(qiáng)化分工協(xié)作、形成監(jiān)管合力，共同維護(hù)良好的招投標(biāo)市場環(huán)境。
三、您提出建議采納情況
（一）關(guān)于對(duì)民生工程、重點(diǎn)工程采用綜合評(píng)估法
根據(jù)《意見》要求，對(duì)于依法必須招標(biāo)的施工類項(xiàng)目，不管是民生工程、重點(diǎn)工程還是其他工程，只要是屬于技術(shù)復(fù)雜或者招標(biāo)人對(duì)技術(shù)、性能有特殊要求，經(jīng)行業(yè)主管部門認(rèn)定后，均可以使用綜合評(píng)估法。實(shí)際上，對(duì)于城市軌道、高速公路、水庫等重點(diǎn)項(xiàng)目，行業(yè)主管部門基本上都認(rèn)定了采用綜合評(píng)估法。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年共有3992個(gè)招標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)入市公共資源交易中心交易，其中：施工類項(xiàng)目1593個(gè)，有1073個(gè)使用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法，占67.4%；非施工類項(xiàng)目2399個(gè)，有248個(gè)項(xiàng)目使用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法，只占10.3%。采用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法的項(xiàng)目，中標(biāo)價(jià)比最高限價(jià)平均下浮15.6%。由此可見，并非所有施工類都采用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法，而采用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法的項(xiàng)目，報(bào)價(jià)也總體趨于理性。
（二）關(guān)于投標(biāo)價(jià)低于最高限價(jià)85%時(shí)提供合理性證明
采用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法的項(xiàng)目，收取了低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保，強(qiáng)化了信用管理，以增加投標(biāo)人的違約成本。如果投標(biāo)人放棄中標(biāo)或不履約，項(xiàng)目業(yè)主將會(huì)動(dòng)用低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保，來保證項(xiàng)目繼續(xù)實(shí)施，中標(biāo)人也將受到相應(yīng)的信用約束。另外，由于投標(biāo)報(bào)價(jià)的合理性難以判定，要否決其投標(biāo)目前還缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。
（三）關(guān)于合同條款中實(shí)行業(yè)主方和施工方權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則
我委制定招標(biāo)文件范本（含合同范本）時(shí)，均充分征求了行業(yè)主管部門和市場主體的意見，在使用過程中，合同雙方也可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整、優(yōu)化。下一步我委在制定、修改招標(biāo)文件范本時(shí)，將進(jìn)一步關(guān)注該問題，不斷優(yōu)化合同條款。
（四）關(guān)于溝通中提到的其他問題
我們在溝通過程中，您還提到嚴(yán)格合同履行過程中的監(jiān)管、細(xì)化政府投資項(xiàng)目前期工作、嚴(yán)格概算審批、適時(shí)修訂完善《意見》等建議，我們都將會(huì)同行業(yè)主管部門在工作中落實(shí)，并不斷創(chuàng)新監(jiān)管模式，提升服務(wù)水平，為我市工程建設(shè)保駕護(hù)航。
來源：政府采購信息網(wǎng) 趙志明
