——基于國(guó)內(nèi)外做法探求我國(guó)政府應(yīng)急采購(gòu)制度建立健全之路
■ 張雷
政府應(yīng)急采購(gòu)作為應(yīng)急物資采購(gòu)供應(yīng)體系的重要組成部分，歷來(lái)受到黨和國(guó)家的高度重視。在2020年新冠疫情防控的關(guān)鍵時(shí)刻，習(xí)近平總書記主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議并發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，要建立國(guó)家統(tǒng)一的應(yīng)急物資采購(gòu)供應(yīng)體系，對(duì)應(yīng)急救援物資實(shí)行集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、統(tǒng)一配送，推動(dòng)應(yīng)急物資供應(yīng)保障網(wǎng)更加高效安全可控。2021年發(fā)布的《“十四五”國(guó)家應(yīng)急體系規(guī)劃》要求，“依法完善應(yīng)急處置期間政府緊急采購(gòu)制度，優(yōu)化流程、簡(jiǎn)化手續(xù)。完善各類應(yīng)急物資政府采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化技術(shù)規(guī)格和參數(shù)，加強(qiáng)應(yīng)急物資分類編碼及信息化管理?！?022年出臺(tái)的《“十四五”應(yīng)急物資保障規(guī)劃》明確，“建立健全應(yīng)急物資采購(gòu)、捐贈(zèng)、征用等管理制度和工作機(jī)制。制定應(yīng)急物資緊急采購(gòu)管理辦法，健全應(yīng)急采購(gòu)機(jī)制?！蹦敲?，國(guó)內(nèi)外如何執(zhí)行政府應(yīng)急采購(gòu)？我國(guó)政府應(yīng)急采購(gòu)面臨哪些問(wèn)題？有何解決措施？本文試圖探析上述問(wèn)題，以期為我國(guó)盡快構(gòu)建與完善應(yīng)急采購(gòu)制度貢獻(xiàn)綿薄之力。
我國(guó)在執(zhí)行政府應(yīng)急采購(gòu)過(guò)程中的主要依據(jù)與做法
由于《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）規(guī)定，對(duì)因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購(gòu)和涉及國(guó)家安全和秘密的采購(gòu)，不適用本法，因此在新冠疫情初期，財(cái)政部便連發(fā)了《關(guān)于疫情防控采購(gòu)便利化的通知》（財(cái)辦庫(kù)〔2020〕23號(hào)）和《關(guān)于疫情防控期間開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)辦庫(kù)〔2020〕29號(hào)）兩個(gè)文件，對(duì)政府應(yīng)急采購(gòu)各方主體進(jìn)行臨時(shí)授權(quán)，為采購(gòu)執(zhí)行提供了依據(jù)。
根據(jù)采購(gòu)類型和特點(diǎn)，筆者將我國(guó)應(yīng)急采購(gòu)?fù)ǔ２扇〉淖龇ǚ譃橐韵滤念悾阂皇前葱璨少?gòu)。政府采購(gòu)監(jiān)管部門臨時(shí)授權(quán)各部門，由其根據(jù)實(shí)際需求進(jìn)行采購(gòu)，多數(shù)采用單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)等方式。二是集中采購(gòu)目錄以外的貨物項(xiàng)目采購(gòu)。對(duì)于集中采購(gòu)目錄以外、采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上，且未達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物項(xiàng)目，可以采用詢價(jià)采購(gòu)方式，節(jié)約時(shí)間。例如，在新冠疫情期間，很多金額較小的臨時(shí)采購(gòu)，走復(fù)雜的批復(fù)程序不具可行性，大體都可以歸為這一類。三是組合采購(gòu)方式。對(duì)于重大項(xiàng)目，主要依據(jù)中央或地方政府相關(guān)部門臨時(shí)下發(fā)的文件（臨時(shí)針對(duì)專項(xiàng)任務(wù)）、會(huì)議精神進(jìn)行采購(gòu)，而在采購(gòu)活動(dòng)中經(jīng)監(jiān)管部門批準(zhǔn)，可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和市場(chǎng)情況，優(yōu)選采購(gòu)方式并進(jìn)行組合優(yōu)化。四是約定特殊需求的采購(gòu)。當(dāng)采購(gòu)需求量較大、生產(chǎn)供貨時(shí)間過(guò)短，且僅僅依靠一個(gè)或少數(shù)供應(yīng)商難以完成任務(wù)時(shí)，通過(guò)在需求中與分包或者中標(biāo)供應(yīng)商進(jìn)行特殊約定，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目時(shí)效、質(zhì)量的要求。
外國(guó)在執(zhí)行政府應(yīng)急采購(gòu)過(guò)程中的主要依據(jù)與做法
一些國(guó)際組織和國(guó)家都有對(duì)應(yīng)急采購(gòu)作相應(yīng)的規(guī)定。例如，世界貿(mào)易組織在《政府采購(gòu)協(xié)定》中明確，允許各成員方的采購(gòu)實(shí)體在出現(xiàn)無(wú)法預(yù)見(jiàn)的事件所引起的極端緊急狀況下，采取限制性招標(biāo)方式來(lái)縮短標(biāo)期。歐盟在《政府采購(gòu)公共指令》中指出，允許在緊急情況下縮短申請(qǐng)投標(biāo)時(shí)間和談判時(shí)間，且在極度緊急的情況下允許采購(gòu)人不發(fā)布公告直接進(jìn)入談判程序。美國(guó)在《聯(lián)邦采購(gòu)條例》中規(guī)定，允許在緊急狀態(tài)下簡(jiǎn)化采購(gòu)程序，提高采購(gòu)的靈活度。
具體以美國(guó)應(yīng)急采購(gòu)為例，在遇到緊急情況時(shí)，如當(dāng)美國(guó)衛(wèi)生和公共服務(wù)部部長(zhǎng)根據(jù)《公共衛(wèi)生服務(wù)法》第319節(jié)（編入《美國(guó)法典》第42卷第247d節(jié)）宣布突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，由美國(guó)聯(lián)邦總務(wù)署行政官與衛(wèi)生和公共服務(wù)部長(zhǎng)共同授權(quán)各聯(lián)邦政府，從聯(lián)邦總務(wù)署計(jì)劃承包商處購(gòu)買貨物和服務(wù)，加快采購(gòu)效率、節(jié)約成本等。
作為美國(guó)聯(lián)邦采購(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，美國(guó)聯(lián)邦總務(wù)署通過(guò)實(shí)施訂單級(jí)采購(gòu)程序、產(chǎn)品級(jí)的總務(wù)署計(jì)劃、系統(tǒng)級(jí)的全政府采購(gòu)合同、集成級(jí)的集成服務(wù)采購(gòu)解決方案和高效的一攬子采購(gòu)協(xié)議在內(nèi)的組織方式，并構(gòu)建與之相應(yīng)的需求技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，形成從訂單級(jí)到集成級(jí)的商用貨架行業(yè)解決方案，增強(qiáng)采購(gòu)需求的系統(tǒng)性、可重用性。
而以簡(jiǎn)化采購(gòu)為目的的總務(wù)署計(jì)劃，與供應(yīng)商建立長(zhǎng)期合同關(guān)系，要求所有締約供應(yīng)商提交一份“授權(quán)的聯(lián)邦供應(yīng)計(jì)劃價(jià)格清單”，并使用電子化采購(gòu)工具識(shí)別優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商。為進(jìn)一步提高采購(gòu)效率，滿足貨物和服務(wù)預(yù)期重復(fù)需求，美國(guó)基于總務(wù)署計(jì)劃，與供應(yīng)商簽署一攬子采購(gòu)協(xié)議，將預(yù)期發(fā)生的零星采購(gòu)集合在一個(gè)采購(gòu)協(xié)議中，與一個(gè)或多個(gè)計(jì)劃承包商簽訂并確定品目、預(yù)計(jì)數(shù)量、價(jià)格折扣等，然后逐筆實(shí)施。
根據(jù)總務(wù)署計(jì)劃，美國(guó)對(duì)產(chǎn)品或服務(wù)給予固定的最高限價(jià)。在授予合同之前，美國(guó)合同官確定此定價(jià)是否公平和合理。合同官主要通過(guò)三種方式確認(rèn)定價(jià)是否合理：一是進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查。合同官通過(guò)了解市場(chǎng)歷史數(shù)據(jù)、當(dāng)前項(xiàng)目需求、行業(yè)未來(lái)趨勢(shì)，確定合理價(jià)格。二是引入充分競(jìng)爭(zhēng)。最大化競(jìng)爭(zhēng)是政府利用其購(gòu)買力鼓勵(lì)價(jià)格折扣的另一種方式。三是鼓勵(lì)廠商自述。合同官可以援引《聯(lián)邦采購(gòu)條例》，從授予的計(jì)劃定價(jià)中尋求降價(jià)，供應(yīng)商可以針對(duì)特定項(xiàng)目給予折扣，而不必對(duì)所有項(xiàng)目統(tǒng)一降價(jià)。
我國(guó)政府應(yīng)急采購(gòu)面臨的主要問(wèn)題
從國(guó)內(nèi)外的應(yīng)急采購(gòu)典型做法來(lái)看，目前我國(guó)政府應(yīng)急采購(gòu)主要面臨以下三類問(wèn)題。
——應(yīng)急采購(gòu)制度缺失。
一是缺少應(yīng)急采購(gòu)?fù)ㄓ靡?guī)范。目前尚未制定在國(guó)家、行業(yè)或部分地區(qū)處于緊急狀態(tài)下如何進(jìn)行政府應(yīng)急采購(gòu)啟動(dòng)、授權(quán)、銜接、執(zhí)行的通用規(guī)范。這個(gè)規(guī)范涉及各個(gè)應(yīng)急搶險(xiǎn)行業(yè)部門，需要通盤考慮。二是缺乏應(yīng)急采購(gòu)專業(yè)規(guī)范。目前尚未制定針對(duì)在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件發(fā)生時(shí)需要遵循的行業(yè)采購(gòu)規(guī)范。三是應(yīng)急采購(gòu)實(shí)時(shí)監(jiān)管有待完善。應(yīng)急采購(gòu)不同于常規(guī)采購(gòu)，有必要將采購(gòu)實(shí)時(shí)監(jiān)管延伸到項(xiàng)目規(guī)劃、物流支付、外部協(xié)同等階段，并注重事中備案、事后核準(zhǔn)。
——需求表述不夠規(guī)范。
一方面，技術(shù)需求論證體系尚未建立。在前期設(shè)計(jì)、招標(biāo)執(zhí)行和履約監(jiān)管全流程中仍缺乏技術(shù)規(guī)范，導(dǎo)致采購(gòu)需求的內(nèi)涵和外延隨意性較大，容易增加需求審核難度，導(dǎo)致市場(chǎng)主體之間溝通困難，極大降低了采購(gòu)效率。另一方面，以功能性表述代替具體技術(shù)需求。目前，很多采購(gòu)人在描述采購(gòu)需求時(shí)僅限功能性定性表述，并非以標(biāo)準(zhǔn)化為基礎(chǔ)構(gòu)建政府采購(gòu)自身的貨物服務(wù)價(jià)格市場(chǎng)技術(shù)需求體系，且需求表述不能做到定性與定量的有機(jī)結(jié)合，直接影響了政府采購(gòu)優(yōu)選評(píng)價(jià)和履約實(shí)施的效果。
——專項(xiàng)程序有待完善。
一是缺乏高效的政府應(yīng)急采購(gòu)程序。比如，可以將合同預(yù)先授予多個(gè)供應(yīng)商，確立政府電子采購(gòu)市場(chǎng)自主執(zhí)行程序方案，將標(biāo)準(zhǔn)貨架產(chǎn)品通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)自動(dòng)評(píng)價(jià)與電子采購(gòu)有機(jī)結(jié)合。二是缺乏專業(yè)的預(yù)先采購(gòu)和銜接程序。目前尚未建立針對(duì)應(yīng)急采購(gòu)專業(yè)分類的預(yù)先采購(gòu)程序，缺乏應(yīng)急采購(gòu)?fù)ㄓ靡?guī)范與專業(yè)規(guī)范之間的銜接和授權(quán)程序。三是有待構(gòu)建專門的政府采購(gòu)物流體系。目前政府采購(gòu)項(xiàng)目履約使用的物流多是企業(yè)自身物流或民用市場(chǎng)物流，并沒(méi)有以政府為主導(dǎo)的物流組織體系，而當(dāng)采取應(yīng)急調(diào)動(dòng)時(shí)，往往會(huì)捉襟見(jiàn)肘。
對(duì)我國(guó)政府應(yīng)急采購(gòu)制度體系的幾點(diǎn)建議
為落實(shí)“集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、平時(shí)服務(wù)、災(zāi)時(shí)應(yīng)急、采儲(chǔ)結(jié)合、節(jié)約高效”的要求，筆者認(rèn)為，要以政策為依據(jù)，并在需求標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、采購(gòu)程序優(yōu)化、支撐平臺(tái)共享等方面盡快取得突破。
——采購(gòu)制度規(guī)范化。
一是將應(yīng)急采購(gòu)基本制度規(guī)范化。優(yōu)化以臨時(shí)文件指導(dǎo)應(yīng)急采購(gòu)的粗放管理模式，基于公開(kāi)公平公正和誠(chéng)實(shí)守信原則，理念上將政策功能和應(yīng)急采購(gòu)放在優(yōu)先考慮的位置，將高效采購(gòu)作為重點(diǎn)建設(shè)，制定政府應(yīng)急采購(gòu)政策、程序、監(jiān)管等制度，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急采購(gòu)基本制度規(guī)范化。二是將應(yīng)急采購(gòu)專項(xiàng)制度規(guī)范化。根據(jù)應(yīng)急采購(gòu)涉及的搶險(xiǎn)救災(zāi)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、緊急援助等具體情形，所涉行業(yè)管理部門協(xié)同細(xì)化政府采購(gòu)專項(xiàng)制度，做好相關(guān)銜接規(guī)范，引入應(yīng)急倉(cāng)儲(chǔ)和生產(chǎn)布局等相關(guān)內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急采購(gòu)專項(xiàng)制度規(guī)范化。三是將應(yīng)急采購(gòu)監(jiān)管全域化。鑒于應(yīng)急采購(gòu)的特殊要求，為確保安全可控，監(jiān)管制度應(yīng)在事后監(jiān)管的救濟(jì)條款基礎(chǔ)上，擴(kuò)展到采購(gòu)全生命周期，即事前監(jiān)管從需求階段延伸到規(guī)劃階段，事中監(jiān)管從執(zhí)行備案階段延伸到物流支付階段，事后核準(zhǔn)從履約階段延伸到倉(cāng)儲(chǔ)和生產(chǎn)的協(xié)同階段。
——采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)化。
一方面，建立與應(yīng)急采購(gòu)?fù)ㄓ煤蛯ｍ?xiàng)政策配套的技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)體系。在技術(shù)框架下構(gòu)建配件、產(chǎn)品、系統(tǒng)、集成四級(jí)通用標(biāo)準(zhǔn)體系，并在此基礎(chǔ)上增加防疫、防災(zāi)、消防、搶險(xiǎn)、抗震等應(yīng)急一體化采購(gòu)專用標(biāo)準(zhǔn)體系，便于采購(gòu)人選擇合適的供應(yīng)商。另一方面，完善定價(jià)機(jī)制，發(fā)揮政府采購(gòu)方式的組合優(yōu)勢(shì)。建立定價(jià)模型，基于產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)分檔、歷史采購(gòu)數(shù)據(jù)、實(shí)時(shí)市場(chǎng)調(diào)研數(shù)據(jù)、技術(shù)保障分析數(shù)據(jù)和供應(yīng)商應(yīng)答數(shù)據(jù)，對(duì)相應(yīng)產(chǎn)品給出參考價(jià)位，并持續(xù)滾動(dòng)更新，作為定價(jià)機(jī)制的基本參考。
——采購(gòu)程序體系化。
一是完善常規(guī)政府采購(gòu)的簡(jiǎn)化執(zhí)行程序。對(duì)于涉及政策功能導(dǎo)向和重大專項(xiàng)實(shí)施的常規(guī)采購(gòu)項(xiàng)目，在充分市場(chǎng)調(diào)研和通用定價(jià)機(jī)制的支持下，探索構(gòu)建簡(jiǎn)化模式，優(yōu)化采購(gòu)流程。二是建立政府應(yīng)急采購(gòu)的簡(jiǎn)化執(zhí)行程序。在常規(guī)程序基礎(chǔ)上，建立基于采購(gòu)人主體責(zé)任的應(yīng)急采購(gòu)官執(zhí)行程序和技術(shù)保障機(jī)制，便于在緊急情況下確定標(biāo)的。三是建立專項(xiàng)應(yīng)急采購(gòu)的簡(jiǎn)化執(zhí)行程序。在政府應(yīng)急采購(gòu)簡(jiǎn)化程序基礎(chǔ)上，為防疫、防災(zāi)、消防、防空、搶險(xiǎn)、抗震等各種突發(fā)事件建立政府應(yīng)急采購(gòu)執(zhí)行銜接程序，并對(duì)應(yīng)急采購(gòu)啟動(dòng)、授權(quán)、執(zhí)行、監(jiān)管與應(yīng)急物流、物資倉(cāng)儲(chǔ)、生產(chǎn)布局的銜接制定相應(yīng)的配套規(guī)范。
——采購(gòu)系統(tǒng)一體化。
開(kāi)發(fā)政府采購(gòu)全域電子系統(tǒng)，并設(shè)置應(yīng)急采購(gòu)專項(xiàng)系統(tǒng)。電子化采購(gòu)系統(tǒng)定位需要逐步厘清，同時(shí)需要有機(jī)結(jié)合政府應(yīng)急采購(gòu)物流體系。在政府采購(gòu)履約過(guò)程中，物流的重要性不言而喻，在應(yīng)急采購(gòu)中更是如此。此外，還需要將電子化采購(gòu)系統(tǒng)與相關(guān)系統(tǒng)打通，在需求標(biāo)準(zhǔn)、采購(gòu)執(zhí)行、履約監(jiān)管等方面形成通用程序，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)系統(tǒng)一體化。
（作者單位：中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
