■ 李培 李欽 陳國強
2018年11月14日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第五次會議，審議通過了《深化政府采購制度改革方案》（以下簡稱《深改方案》）。《深改方案》明確提出，“建立以優(yōu)質(zhì)優(yōu)價采購結(jié)果和用戶反饋為導(dǎo)向，采購主體職責(zé)清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進(jìn)的現(xiàn)代政府采購制度”的總體改革目標(biāo)，以及十二個方面的改革任務(wù)。其中，圍繞推進(jìn)政府采購代理機構(gòu)轉(zhuǎn)型，提出建立集中采購機構(gòu)競爭機制，允許采購人打破行政級次、地區(qū)和部門隸屬關(guān)系，自主擇優(yōu)選擇試點范圍內(nèi)的集中采購代理機構(gòu)。同時，鼓勵集中采購機構(gòu)積極承接不同級次、不同地區(qū)采購人的代理業(yè)務(wù)，探索建立與集中采購機構(gòu)競爭相適應(yīng)的激勵和考核機制。開展集中采購機構(gòu)競爭試點，為提升集中采購機構(gòu)專業(yè)化水平，實現(xiàn)集中采購機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展指明了方向，提供了根本遵循。
開展集采機構(gòu)競爭的重要意義
建立集中采購機構(gòu)（以下簡稱集采機構(gòu)）競爭機制是政府集中采購制度機制的重大改革。開展集采機構(gòu)競爭，將打破集采機構(gòu)代理同級集采項目的工作格局，鼓勵采購人按照自愿擇優(yōu)的原則，突破行政級次、地區(qū)和部門隸屬關(guān)系限制，在全市、全省甚至全國范圍內(nèi)委托不同級次的集采機構(gòu)組織實施政府采購項目。這一改革方向，有利于激發(fā)集采機構(gòu)的競爭動力，提升集中采購的競爭活力，發(fā)揮集采機構(gòu)“排頭兵”“領(lǐng)頭雁”的作用，引領(lǐng)政府采購代理機構(gòu)走專業(yè)化發(fā)展之路，促進(jìn)政府采購全面提質(zhì)增效。
集采機構(gòu)的定位及競爭范圍
關(guān)于集采機構(gòu)的定位。根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）及其實施條例的規(guī)定，集采機構(gòu)是設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設(shè)立的采購代理機構(gòu)，是非營利事業(yè)法人，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜。集采機構(gòu)是組織實施集中采購項目的法定主體，采購人采購納入集中采購目錄的采購項目，必須委托集采機構(gòu)代理采購；采購未納入集中采購目錄的政府采購項目，可以自行采購，也可以委托集采機構(gòu)在委托范圍內(nèi)代理采購。
關(guān)于集采機構(gòu)的競爭范圍。根據(jù)《政府采購法》的相關(guān)規(guī)定，集采機構(gòu)接受采購人委托代理集中采購項目，也可以接受采購人委托代理未納入集中采購目錄的政府采購項目，即分散采購項目。因此，集采機構(gòu)競爭應(yīng)當(dāng)既包括集采機構(gòu)之間的競爭，也包括集采機構(gòu)和社會代理機構(gòu)之間的競爭。
C市集采機構(gòu)競爭試點情況
近年來，C市全面貫徹落實深化政府采購制度改革要求，結(jié)合本地實際，于2021年制定出臺了《C市深化政府采購制度改革工作方案》，明確提出優(yōu)化集中采購管理，積極開展集采機構(gòu)競爭試點。C市財政局積極指導(dǎo)本市政府采購中心開展集采機構(gòu)競爭試點工作。
截至目前，C市采購中心接受D市、C市區(qū)縣采購人委托代理采購項目2個，C市采購人委托Z市、C市區(qū)縣采購中心代理采購項目4個，C市區(qū)縣采購中心接受其他區(qū)縣采購人委托代理采購項目3個。
總體來看，C市集采機構(gòu)競爭試點具有以下三個特點：一是打破了行政級次、地區(qū)限制。集采機構(gòu)競爭試點實現(xiàn)了不同城市市級集采機構(gòu)之間、同一城市市縣級集采機構(gòu)之間，以及同一城市不同區(qū)縣集采機構(gòu)之間的競爭，為打破行政級次、地區(qū)和部門隸屬關(guān)系限制，推動采購人擇優(yōu)選擇集采機構(gòu)進(jìn)行了有益探索。
二是集采機構(gòu)主導(dǎo)確定試點項目。在試點過程中，C市采購中心積極主動作為，提前選定采購項目，并與相關(guān)采購人以及參與試點競爭的采購中心加強協(xié)調(diào)溝通，爭取采購人對競爭試點工作的理解支持。但采購人往往被動接受試點安排，而非主動發(fā)起跨區(qū)域、跨層級委托代理行為。
三是以全流程電子化作為技術(shù)支撐。C市采購中心依托全流程電子化采購系統(tǒng)，將集采機構(gòu)競爭試點與異地遠(yuǎn)程評標(biāo)有機結(jié)合，實現(xiàn)試點項目全流程在線運行，采購人在本地采購中心參與開標(biāo)、評審、實施監(jiān)督，避免了采購人跨地區(qū)奔波。
存在的主要問題
——采購人缺乏積極性。
在現(xiàn)行法律框架下，采購人委托本地集采機構(gòu)組織實施采購活動屬于法定委托。集采機構(gòu)競爭試點是改革事項，對于采購人而言，委托不同層級的集采機構(gòu)代理組織實施采購項目，需要花費時間、精力理解改革精神，甄別非同級集采機構(gòu)的專業(yè)能力，實現(xiàn)在單位內(nèi)部達(dá)成決策共識等前置條件，具有諸多不確定因素，特別是對于采購金額大、社會關(guān)注度高的項目，還可能面臨審計、巡視巡察、紀(jì)檢監(jiān)察等情況，因此，采購人基于求穩(wěn)怕變的心態(tài)，往往不愿成為第一個“吃螃蟹”的人。
——集采機構(gòu)競爭動力不足。
從機構(gòu)管理機制的角度來看，目前大部分集采機構(gòu)是當(dāng)?shù)卣O(shè)立的非營利事業(yè)法人，其經(jīng)費由財政全額保障，人員工資按照事業(yè)單位財務(wù)管理機制執(zhí)行，代理所有政府采購項目（含分散采購項目）均不收取代理費用，未建立業(yè)績與績效掛鉤的激勵機制，存在“干多干少一個樣”的情況。
從機構(gòu)人員配置的角度來看，集采機構(gòu)的人員配置與工作量之間一般處于飽和狀態(tài)，有的集采機構(gòu)甚至需要通過外聘人員協(xié)助開展工作，客觀上沒有更多的人力、精力開展集采機構(gòu)競爭試點工作，也缺乏主動積極承接分散采購項目的動力。
從降低執(zhí)行風(fēng)險的角度來看，集采機構(gòu)代理的采購項目越多，受質(zhì)疑和投訴舉報風(fēng)險越大，法律風(fēng)險、行政風(fēng)險、廉政風(fēng)險也隨之增加。為降低在執(zhí)行過程中的不可控風(fēng)險，集采機構(gòu)往往不會主動開展競爭試點。
——集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)不完全統(tǒng)一。
為建立集采機構(gòu)競爭機制，推進(jìn)統(tǒng)一全國集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)工作，財政部制定了《地方預(yù)算單位政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)指引》（以下簡稱《目錄及標(biāo)準(zhǔn)指引》），同時允許各省結(jié)合實際確定本地區(qū)貨物、服務(wù)類集采機構(gòu)采購項目，在《目錄及標(biāo)準(zhǔn)指引》基礎(chǔ)上增加不超過10個品目，自行確定各品目具體執(zhí)行范圍、采購限額等。此舉在實現(xiàn)集中采購目錄省域范圍相對統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，也在客觀上導(dǎo)致中央級和省級之間、各省份之間的集中采購范圍不完全一致的情況。此外，針對分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)，財政部只規(guī)定了省級、市縣級單位分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)最低線，賦予了各省份在一定范圍內(nèi)設(shè)置限額標(biāo)準(zhǔn)的自主權(quán)，但可能會出現(xiàn)同一預(yù)算金額項目在有的省份屬于政府采購，而在其他省份則不屬于政府采購的情況。
——信息化支撐能力有待提升。
目前，絕大多數(shù)省份的電子采購平臺并不互通。若采購人跨省域或跨行政層級委托集采機構(gòu)，則工作人員需到當(dāng)?shù)丶蓹C構(gòu)參加和監(jiān)督采購活動，而時間成本和費用成本的增加導(dǎo)致采購人探索開展集采機構(gòu)競爭試點模式的意愿不強。
推進(jìn)集采機構(gòu)競爭的建議
——健全績效激勵機制。
推動集采機構(gòu)競爭落地落實，必須健全績效激勵機制，充分調(diào)動集采機構(gòu)的主觀能動性，實現(xiàn)充分市場化。筆者建議，可以從改變集采機構(gòu)經(jīng)費保障機制入手，改財政全額保障為差額保障方式，探索實行集采機構(gòu)收費模式，對集采業(yè)務(wù)采取財政定額保障，對分散采購業(yè)務(wù)可以適當(dāng)收取代理費。
同時，賦予集采機構(gòu)更多的自主管理權(quán)限，允許集采機構(gòu)自主招聘人員，實行工資績效管理，推動集采機構(gòu)由“坐等上門”變?yōu)橹鲃油平椋膭钇浞e極走出去，深入到各級、各地采購單位中，廣泛宣傳機構(gòu)職能、服務(wù)事項、工作流程等，爭取贏得各地、各級采購人對集采機構(gòu)的認(rèn)同。
——加強集采機構(gòu)建設(shè)。
集采機構(gòu)有必要建立健全內(nèi)部控制管理制度，完善工作機制，從采購需求、采購文件編制、合同標(biāo)準(zhǔn)文本制訂、履約驗收等方面完善操作程序，提高集中采購質(zhì)量，增強服務(wù)意識，提升專業(yè)水平，提高采購單位的滿意度。此外，集采機構(gòu)還要主動接受監(jiān)督、考核及評價，虛心聽取意見、建議，切實防范廉政風(fēng)險、法律風(fēng)險等各類風(fēng)險。
——統(tǒng)一集中采購目錄與限額標(biāo)準(zhǔn)。
集中采購目錄是集采機構(gòu)執(zhí)行采購的指南。筆者建議，在一定行政區(qū)劃內(nèi)實現(xiàn)集中采購目錄與采購限額標(biāo)準(zhǔn)由財政部統(tǒng)一確定并公布，消除各地集中采購目錄及采購限額標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不一致的障礙，引導(dǎo)推動集采機構(gòu)在更大范圍內(nèi)開展競爭，促進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。
——完善技術(shù)支撐。
推進(jìn)各省實現(xiàn)采購平臺一體化設(shè)計、一體化建設(shè)、一體化管理，真正實現(xiàn)全國政府采購“一張網(wǎng)”。加強各省政府采購平臺的互聯(lián)互通、信息共享，推進(jìn)全流程電子化交易，實現(xiàn)異地遠(yuǎn)程開標(biāo)評審，降低采購人跨區(qū)域、跨層級委托集采機構(gòu)的成本。
——加大政策宣傳。
切實加大政策宣傳力度，積極向采購人、相關(guān)監(jiān)督部門、社會公眾等各方宣傳建立集采機構(gòu)競爭機制的背景、目標(biāo)、意義及舉措，爭取各界對開展集采機構(gòu)競爭的理解與支持，打消采購參與方的顧慮，營造良好的輿論氛圍。
——加強監(jiān)督考核。
相關(guān)部門要加大對集采機構(gòu)的監(jiān)督檢查及考核評價力度，構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管機制，發(fā)揮監(jiān)管合力，促進(jìn)集采機構(gòu)規(guī)范化、專業(yè)化發(fā)展；要健全監(jiān)督管理機制，優(yōu)化考核評價內(nèi)容，推動集采機構(gòu)由“只求工作過得去”變?yōu)椤耙蠊ぷ鬟^得硬”；要加大對集采機構(gòu)的審計監(jiān)督力度，切實防范化解風(fēng)險；要加強對集采機構(gòu)及其工作人員的監(jiān)督，促進(jìn)集采機構(gòu)積極開展廉政建設(shè)，防范廉潔風(fēng)險。
來源：中國政府采購報
