——基于采購人視角的政府采購廉政風(fēng)險防控分析
作者：王召倫
近年來，國家加大了政府采購制度的改革力度，進(jìn)一步強化了采購人的主體地位，政府采購“質(zhì)次價高”等問題得到了有效解決。在以采購人為主體的現(xiàn)行制度背景下，部分采購人在履行主體責(zé)任時，出現(xiàn)力不從心或借此進(jìn)行權(quán)力尋租等問題，滋生腐敗，因此，需要加強對采購人的廉政風(fēng)險防控。
本文試圖從采購人視角，梳理在編制采購需求、管理履約驗收等環(huán)節(jié)存在的前端“量身定做”、后端“放水”以及“中介綁架”等廉政風(fēng)險問題，并一一對其原因進(jìn)行分析，最后有針對性地提出相關(guān)對策及建議。
問題描述及原因分析
近年來，在確定采購需求、加強履約驗收管理等政府采購環(huán)節(jié)，采購人的主體地位愈發(fā)凸顯。若采購人不按照相關(guān)法律法規(guī)的要求開展政府采購活動，往往容易滋生腐敗或權(quán)力尋租問題。這主要發(fā)生在采購過程的“兩端”和“中介”，即前端、后端以及中介機構(gòu)。前端是指采購需求的編制環(huán)節(jié)；后端是指采購項目的驗收環(huán)節(jié)；中介機構(gòu)是指承接分散采購項目的社會代理機構(gòu)。“前端”一般采用“量身定做”等手段，“后端”慣用驗收“放水”等形式，“中介”常?！敖壖堋辈少徣?，從而達(dá)到利益交換或權(quán)力尋租的目的。這些都嚴(yán)重違背了政府采購公平公正、誠實信用的原則，造成財政資金的浪費，給公眾留下政府采購“質(zhì)次價高”的不良印象，因此，有必要對其加以防范與懲治。
——前端存在的廉政風(fēng)險問題。
目前，有部分采購人并不熟悉政府采購相關(guān)法律法規(guī)、業(yè)務(wù)知識及有關(guān)注意事項。如果采購的貨物、服務(wù)或工程項目相對更專業(yè)、更復(fù)雜，那么采購人更是“丈二和尚摸不著頭腦”，于是便索性交由熟悉的或為了某種意圖而達(dá)成某種默契的供應(yīng)商，由他們編制采購參數(shù)或采購需求。這些供應(yīng)商也樂此不疲地為采購人提供“一條龍服務(wù)”，順便就為自己“量身定做”了。彼此的合作便由此展開，廉政風(fēng)險點也就隨之產(chǎn)生。
通常來講，采購人或供應(yīng)商往往通過以下四種方式達(dá)到“量身定做”的目的。一是設(shè)置特定的資質(zhì)要求或故意拔高資質(zhì)要求。例如，要求企業(yè)注冊地為某省、某市、某縣（區(qū)），且具有高新技術(shù)企業(yè)證書等，排斥或限制其他潛在供應(yīng)商參與競爭。二是設(shè)置特有的控標(biāo)參數(shù)，從而指向某一特定品牌供應(yīng)商。這往往出現(xiàn)在電腦、空調(diào)、轎車等貨物采購中。例如，通過空調(diào)的制冷量、電腦的平均無故障時間等參數(shù)來控標(biāo)。三是將特定行業(yè)或特定行政區(qū)域的業(yè)績作為加分條件，以謀取特定供應(yīng)商中標(biāo)。例如，在某行政區(qū)域內(nèi)完成過類似項目的加3分。四是通過苛刻的商務(wù)要求變相控標(biāo)。例如，在需要定制的家具采購項目中，要求供應(yīng)商在中標(biāo)后3日內(nèi)供貨。除非是已經(jīng)有現(xiàn)貨的供應(yīng)商，否則其他潛在供應(yīng)商是不可能在如此短的時間內(nèi)完成供貨，也就是通過這種不合理的嚴(yán)苛要求來變相控標(biāo)，從而達(dá)到特定供應(yīng)商中標(biāo)的目的。
原因分析：一是部分采購人確實不熟悉政府采購業(yè)務(wù)，對相關(guān)參數(shù)不了解。二是個別采購人存有私心。這種私心一方面表現(xiàn)在想要采購到大品牌，以保證采購到質(zhì)量、信譽、售后都很好的產(chǎn)品；另一方面則表現(xiàn)在權(quán)力尋租、利益交換上。
——“中介”存在的廉政風(fēng)險問題。
采購人有權(quán)根據(jù)集中采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)，將集中采購目錄以外的項目，通過自主選擇的方式，委托社會代理機構(gòu)進(jìn)行采購。在這一階段，采購人可能存在的風(fēng)險點與前端所述相似，但不同的是，有不少采購人常常被社會代理機構(gòu)“綁架”。例如，采購人本無意違反規(guī)定，但社會代理機構(gòu)想在項目中做手腳，達(dá)到不可告人的目的，其手段和方式也往往是設(shè)置一些控標(biāo)參數(shù)或傾向性條款，達(dá)到特定供應(yīng)商中標(biāo)的目的。而采購人在這一過程中欲哭無淚，當(dāng)了“背鍋俠”。
原因分析：一是有關(guān)部門對分散采購項目的監(jiān)督檢查力度相對較弱，讓部分采購人或社會代理機構(gòu)鉆了空子。二是制度機制還有待完善。目前政府集中采購項目在各集中采購代理機構(gòu)或交易中心已基本實現(xiàn)了全流程電子化交易，權(quán)力尋租或利益交換的可能性非常小。然而社會代理機構(gòu)因國家沒有強制要求其必須采用電子化招標(biāo)而沿用傳統(tǒng)紙質(zhì)招投標(biāo)方式，客觀上為圍標(biāo)串標(biāo)或權(quán)力尋租創(chuàng)造了條件。但腐敗的主觀原因還是個別采購人或社會代理機構(gòu)存在權(quán)力尋租的私心。
——后端存在的廉政風(fēng)險問題。
都說驗收環(huán)節(jié)很關(guān)鍵，驗收不好，前面各采購環(huán)節(jié)做得再好也會前功盡棄。《關(guān)于進(jìn)一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導(dǎo)意見》（財庫〔2016〕205號）等文件都已明確采購人是履約驗收的主體。但部分采購人依然存在驗收把關(guān)不嚴(yán)、走過場，甚至有意調(diào)換驗收商品的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象在貨物驗收時比較突出，服務(wù)項目次之，工程項目相對較少，致使采購的商品不如人意或達(dá)不到采購的標(biāo)準(zhǔn)。
筆者認(rèn)為，對有些項目驗收把關(guān)不嚴(yán)，實際上是采購人有意為之。例如，將沒達(dá)到參數(shù)要求的、資質(zhì)證件不齊的、樣式款式與采購需求不一致的供應(yīng)商統(tǒng)統(tǒng)放過，其“放水”的目的不言而喻。此外，驗收把關(guān)不嚴(yán)還因為采購人對項目驗收不重視，派出的驗收人員沒有認(rèn)真履職。例如，部分驗收人員只是在驗收單上草草地簽上自己的名字，了卻心中一樁差事而已，并未達(dá)到嚴(yán)把驗收關(guān)、質(zhì)量關(guān)的目的。凡此種種，最終傷害的是采購人的集體利益和財政的公共利益，影響的是政府采購行業(yè)形象。
原因分析：一是部分采購人主體責(zé)任意識不強，驗收工作敷衍塞責(zé)。二是部分采購人驗收不專業(yè)，驗收工作只是走了驗收程序，簽了驗收表單，沒有起到實實在在的把關(guān)責(zé)任。三是存在權(quán)力尋租、利益交換的現(xiàn)象。
對策及建議
——財政部門應(yīng)充分用好監(jiān)管這把“利劍”，抓好“兩端”，管住“中介”，規(guī)范“兩群”。
一是建立健全有關(guān)制度，抓好“前端”，即做好采購需求管理。財政部門可以會同其他有關(guān)監(jiān)督部門，建立本行政區(qū)域內(nèi)政府采購專管員制度。一方面，便于采購人員管理與業(yè)務(wù)培訓(xùn)；另一方面，便于內(nèi)控制度建設(shè)與項目實施。督促采購人建立健全項目審查和公示制度。通過專家需求論證等方式剔除項目的限制性、傾向性要求，再通過采購需求公示，廣泛接受社會監(jiān)督，確保采購公平公正和物有所值。
二是加強驗收監(jiān)督懲處力度，抓好“后端”，即做好履約驗收管理。加強對采購人履約驗收的監(jiān)督檢查和違規(guī)懲處力度。督促采購人建立健全政府采購內(nèi)控制度，實行項目負(fù)責(zé)制與責(zé)任倒查制，切實抓好履約驗收工作。要求各采購人建立政府采購廉政風(fēng)險防控機制，強化風(fēng)險防控。
三是全面推行全流程電子化，管住“中介”，即管好采購代理機構(gòu)。在國家大力整頓招投標(biāo)亂象的大背景下，財政部門除了應(yīng)加大對社會代理機構(gòu)的監(jiān)督管理和指導(dǎo)外，還應(yīng)積極對接國家有關(guān)部門，呼吁將社會代理機構(gòu)全面納入全流程電子化交易管理，做到全程無紙化、數(shù)字化、智能化，交易過程可視、可溯、可查，降低各方交易主體的參與成本，加強對社會代理機構(gòu)的廉政風(fēng)險防控。
四是規(guī)范專家建群入群行為，促進(jìn)評審公平正義?？蓞⒖冀梃b廣東省廣州市、河南省商丘市財政部門和蘇州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等部門的有關(guān)做法，專門發(fā)文對評審專家建立和加入微信群、QQ群的行為予以規(guī)范。要求不得私自建立或參加微信群、QQ群等專家交流群或協(xié)作群，不得接受任何單位或者個人明示或暗示提出的特定投標(biāo)人的要求。對已建立的網(wǎng)絡(luò)群組，群主應(yīng)即刻解散。加入上述網(wǎng)絡(luò)通訊群組的評標(biāo)專家應(yīng)立即退出。如發(fā)現(xiàn)評標(biāo)專家涉嫌泄露評標(biāo)信息、存在透露與評標(biāo)有關(guān)情況等線索的，應(yīng)及時保留證據(jù)并向有關(guān)部門反映。如未解散或未退群的，將嚴(yán)格按照當(dāng)?shù)氐膶＜夜芾砑?xì)則進(jìn)行扣分等處理。
——采購人應(yīng)建立健全內(nèi)控制度。
采購人應(yīng)按政府采購相關(guān)法律法規(guī)要求，建立健全政府采購內(nèi)控制度，明確哪些行為可為、哪些行為不可為，以及應(yīng)該注意哪些問題，保證政府采購合法合規(guī)。
此外，采購人還應(yīng)注意以下問題：一是采購不能“先上車后補票”。要嚴(yán)格落實采購人的主體責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行政府采購相關(guān)政策，“無預(yù)算、不采購”，杜絕“先上車后補票”或“一邊采一邊補”的現(xiàn)象發(fā)生。
二是預(yù)算編制不能貪多求洋。預(yù)算編制應(yīng)嚴(yán)格按照《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國預(yù)算法》等相關(guān)要求執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)合理、厲行節(jié)約、規(guī)范高效、權(quán)責(zé)清晰的原則進(jìn)行編制，堅決杜絕鋪張浪費、貪多求洋的行為。
三是采購需求應(yīng)科學(xué)合理。應(yīng)根據(jù)《政府采購需求管理辦法》等相關(guān)要求，并結(jié)合本單位的采購實際需要，科學(xué)合理地設(shè)置供應(yīng)商資質(zhì)要求、技術(shù)參數(shù)、商務(wù)條件等，積極落實政府采購政策功能，促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展，確保項目采購公平公正和物有所值。
四是合同簽訂不能偏離采購文件與評審結(jié)果。采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府采購相關(guān)法律法規(guī)、采購文件、中標(biāo)人的投標(biāo)文件以及中標(biāo)通知書等，與供應(yīng)商簽訂政府采購合同，并及時備案公示，接受社會監(jiān)督。
五是履約驗收不能走過場，更不能“放水”。采購參數(shù)寫得好，采購過程招得好，都不如履約驗收關(guān)把得嚴(yán)。履約驗收是在整個政府采購閉環(huán)過程中的收關(guān)之作，驗收嚴(yán)不嚴(yán)關(guān)乎采購質(zhì)量，關(guān)乎采購人工作作風(fēng)及政治覺悟，關(guān)乎政府采購行業(yè)形象。因此，驗收不能“放水”。
（作者單位：四川省德陽市什邡市公共資源交易中心）
來源：中國政府采購網(wǎng)
