作者：沈德能
2018年11月14日，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過了《深化政府采購制度改革方案》（以下簡稱《深改方案》），強調要“建立集中采購機構競爭機制”。近期，筆者在走訪河南省新鄭市公共資源交易中心時發(fā)現(xiàn)，該中心交易平臺跨域服務的探索與集中采購機構（以下簡稱集采機構）競爭機制的建立有異曲同工之妙，可以從中探尋推動集采機構競爭的可行做法。
跨域開展服務的做法
由于新鄭市公共資源交易中心的蓮鶴智慧化交易系統(tǒng)（包括蓮鶴不見面開標、AI遠程異地評標、智能評標輔助和大數(shù)據(jù)分析等）在全國公共資源交易領域引起了廣泛關注，河南省信陽市潢川縣政務服務和大數(shù)據(jù)管理局與其簽訂了《潢川—新鄭招投標項目跨區(qū)域交易合作協(xié)議》，雙方由此建立了跨區(qū)域常態(tài)化合作機制，共同打造一套可借鑒、可復制、可推廣的“新潢合作”經(jīng)驗，為建立全國統(tǒng)一公共資源交易大市場進行了有益探索。
根據(jù)合作協(xié)議，在新鄭市的電子交易系統(tǒng)中開設“潢川專區(qū)”，潢川縣的建設工程招標和政府采購項目均可通過該系統(tǒng)展開交易；相關項目的行政審批由潢川縣行政主管部門負責；交易項目的監(jiān)管工作由潢川縣行政監(jiān)管部門通過線上開展?？梢哉f，此合作模式實現(xiàn)了“審批在潢川，交易在新鄭，監(jiān)管在線上”的跨域服務，這也是公共資源交易平臺實現(xiàn)跨域競爭的新嘗試。
“新潢合作”模式的創(chuàng)新與優(yōu)勢
一是“新潢合作”模式打破了公共資源交易平臺在地域上的壟斷，開啟了公共資源平臺跨域競爭的新歷史。按照整合統(tǒng)一的公共資源平臺的要求，以公共資源交易中心為主要運行服務機構的公共資源平臺長期以來都是局限于在某一地域提供服務（一般是地市級行政區(qū)域）。雖然有政策上的鼓勵，但實際上公共資源進入平臺交易默認是進入本地平臺，而進入外地（跨域）平臺交易在此之前并未有過先例。
本地公共資源平臺對于本地公共資源交易項目實際上是壟斷的，不允許外地平臺插手交易項目（盡管有政策上的鼓勵）。“新潢合作”模式打破了公共資源交易平臺在地域上的壟斷，使得外地（跨域）公共資源交易項目可以整體進入本地平臺或者本地公共資源交易項目可以整體進入外地平臺，將平臺服務的競爭機制引入公共資源交易中，促使公共資源平臺提供更好的服務。
二是“新潢合作”模式其實是將外地（跨域）公共資源交易項目整體進入本地平臺或者本地公共資源交易項目整體進入外地平臺，避免了單個項目選擇交易平臺的盲目性，解決了交易發(fā)起方（采購人）不知道如何選擇交易平臺的難題?！靶落旰献鳌蹦Ｊ讲⒉皇窃试S潢川縣的交易發(fā)起方自由跨域選擇不同的交易平臺，而是在政府及相關部門調研考察后，綜合選擇規(guī)則規(guī)范的交易平臺，再由交易發(fā)起方使用。此舉可以避免交易發(fā)起方按照自身喜好選擇平臺，還可以避免在放開選擇交易平臺后可能出現(xiàn)的“劣幣驅逐良幣”的現(xiàn)象。
三是“新潢合作”模式解決了地方無交易平臺或者缺乏先進電子交易平臺的難題。潢川縣由于沒有自己的公共資源交易平臺，經(jīng)常需要到附近縣市的交易平臺進行招投標交易，給采購人、代理機構帶來諸多不便，導致很多項目落地難、推進慢，在很大程度上制約或影響了潢川縣的發(fā)展。通過“新潢合作”模式，潢川縣可以借助新鄭市的優(yōu)質交易平臺來推動項目建設，有效解決了項目落地難、推進慢、質疑多等問題。
推動集采機構競爭的難題
雖然《深改方案》明確提出要建立集采機構競爭機制，但對于如何開展集采機構競爭、以何種方式促使集采機構開展競爭等并沒有具體表述。此后，一些地方紛紛開始探索集采機構競爭機制的可行做法。比如，允許采購人跨行政區(qū)域選擇集采機構來開展政府采購活動。
筆者認為，目前建立集采機構競爭機制面臨的主要問題是如何激發(fā)集采機構承接跨域采購人項目的內(nèi)在動力，而不是推動采購人跨域選擇集采機構。對于采購人而言，法定的集中采購項目都需委托集采機構辦理，而將項目委托給更規(guī)范更高效的代理機構，自然是沒有任何問題，不需要太多的推動，僅需管理部門的批準（允許采購人跨域跨級選擇集采機構即可）。但對于集采機構而言，為何要承接外域跨級采購人的委托？其承接的內(nèi)在動力在哪里？這是需要花大力氣解決的問題，也是目前各地在推動集采機構競爭改革過程中著力探索解決的難題。
就目前各地推行集采機構競爭試點的做法來看，筆者認為，前述關于采購人跨域跨級選擇集采機構的問題以及集采機構承接跨域跨級采購項目的問題都沒有被很好地解決。如果以純市場競爭的方式推行集采機構競爭，則應當允許集采機構收費并進行企業(yè)化經(jīng)營，以營業(yè)收入和利稅考核結果促使集采機構積極參與競爭，但這可能是集采機構“自掘墳墓”，最終導致集采機構的消失（轉變?yōu)橛云髽I(yè)）而不是集采機構的競爭。如果以管理部門行政考核結果的方式推動集采機構競爭（如以承接外地項目數(shù)量、金額來打分考核），則導致集采機構內(nèi)生競爭力不足，造成集采機構為了考核結果參與競爭而非主動參與競爭。如此一來，競爭的結果可能不是集采機構的業(yè)務更加規(guī)范、水平更上一層樓，而是為了考核數(shù)據(jù)。
在實務操作中，雖然管理部門允許采購人跨域跨級選擇集采機構，但采購人卻不知道該選擇哪個集采機構。采購人沒有可供選擇的數(shù)據(jù)參考，不知道哪個機構更加規(guī)范高效、服務更好。如果靠自由隨意選擇的方式，則采購人往往會選擇能滿足其心理要求（不一定正當）的集采機構，而不是更加公開公平公正、效率更高的集采機構，可能會出現(xiàn)“劣幣驅逐良幣”的現(xiàn)象。
此外，《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第十六條規(guī)定，集采機構為采購代理機構。設區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設立集采機構。由于設立集采機構的規(guī)定有些模棱兩可，部分地方至今沒有集采機構，無法依法開展集中采購項目的委托代理操作。而根據(jù)《政府采購法》第十八條規(guī)定，采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集采機構代理采購。也就是說，集采項目不委托集采機構代理是不合法的。
跨域開展服務對推動集采機構競爭的啟發(fā)
——應當多選項、多方面、多角度地推行集采機構競爭。
在前述“新潢合作”模式中，潢川縣以縣政府規(guī)范性文件的形式，要求全縣的建設工程招標和政府采購項目進入新鄭市公共資源平臺開展交易，確保選擇的交易平臺不因某個交易發(fā)起方的喜好而隨之改變。從推行集采機構競爭的角度來看，這避免了集采機構在純市場自由競爭中被“劣幣驅逐良幣”，是政府適度干預的良好結果?！靶落旰献鳌蹦Ｊ降某晒驮谟阡甏h政府在經(jīng)過多方了解及實地考察后，以縣政府規(guī)范性文件的形式選擇新鄭市公共資源交易中心。進一步而言，某些專業(yè)性強的采購項目應當考慮以政府或者上級主管部門為主導，將此類項目強制集中到某一集采機構開展采購活動，而不是由采購人自由選擇集采機構（如疫苗集中采購）。因此，推行集采機構競爭改革應當根據(jù)實際情況做多種政策選擇，而非僅推行由采購人自主選擇集采機構這一單一選項。
——多方發(fā)力激發(fā)集采機構參與競爭的內(nèi)生動力。
在激發(fā)集采機構參與競爭的內(nèi)生動力方面，筆者認為，單靠財政部門或者采購人的積極努力是無法完成的，必須創(chuàng)造出讓集采機構愿意參與、積極參與的各種因素，從制度上、組織上、政策上給予支持和保障。一是爭取當?shù)攸h委和政府的支持，把本地集采機構參加跨域跨級競爭上升為黨委和政府的工作之一，作為考核當?shù)卣辗蘸蜖I商環(huán)境的指標，并作為當?shù)攸h委和政府政績的表現(xiàn)。二是選擇和配備有超前意識、勇于改革和敢于擔當?shù)募蓹C構領導班子。如果集采機構的領導班子沒有競爭意識，不想打破常規(guī)做出成績，而只想完成任務，不求有功但求無過，則不可能做好本地集采機構競爭改革工作。三是對在集采機構競爭中表現(xiàn)突出的機構給予各種經(jīng)濟和榮譽獎勵，包含個人和集體獎勵。四是把集采機構參與競爭的成效作為組織部門考核提拔干部指標之一，讓集采機構領導和相關人員有動力參與競爭，從而激發(fā)工作人員的積極性。五是媒體和宣傳機構大力推廣和宣傳集采機構競爭，讓競爭優(yōu)勝者獲得更多被推介和宣傳的機會。
——整體集采項目委托外地（含跨級）集采機構代理。
“新潢合作”模式為某些地方無法開展集中采購提供了參照模板，也為集采機構競爭提供了新形式，即整個地區(qū)的集采項目統(tǒng)一委托某個外地集采機構代理。此舉既不需要本地新設集采機構從頭開始，也不需要采購人自己找集采機構。因此，筆者認為，整體集采項目委托外地（含跨級）集采機構代理是推行集采機構競爭改革的一個重要政策選項和現(xiàn)實要求。特別是那些沒有政府采購電子系統(tǒng)的地方，這一舉措為其按照《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》第七條規(guī)定（即框架協(xié)議采購應當實行電子化采購）開展電子化集中采購提供了新思路。（作者單位：廣西廣天一律師事務所）
來源：中國政府采購報
