■ 羅道勝
目前，政府采購(gòu)法針對(duì)政府采購(gòu)合同有專門一章的規(guī)定，但對(duì)于政府采購(gòu)合同變更的相關(guān)規(guī)定較為籠統(tǒng)，從而導(dǎo)致在處理政府采購(gòu)合同變更問題時(shí)面臨難點(diǎn)。筆者根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，對(duì)政府采購(gòu)合同變更問題進(jìn)行了一些分析與探索。
政府采購(gòu)合同變更規(guī)定
政府采購(gòu)需要經(jīng)過嚴(yán)格的采購(gòu)程序，供應(yīng)商充分參與其中，在這種情況下，最終形成的政府采購(gòu)合同通常不允許輕易變更。
對(duì)此，政府采購(gòu)法第四十六條明確規(guī)定：“采購(gòu)人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)、成交通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)簽訂政府采購(gòu)合同。”《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第七十一條也規(guī)定：“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人投標(biāo)文件的規(guī)定，與中標(biāo)人簽訂書面合同。所簽訂的合同不得對(duì)招標(biāo)文件確定的事項(xiàng)和中標(biāo)人投標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)性修改。采購(gòu)人不得向中標(biāo)人提出任何不合理的要求作為簽訂合同的條件?！?/p>
同時(shí)，政府采購(gòu)合同適用民法典，政府采購(gòu)合同在履行過程中是否需要變更？是否有權(quán)利變更？怎么樣變更？如何變更？什么時(shí)候變更？這些問題是我國(guó)民法典賦予雙方當(dāng)事人的自由選擇權(quán)利，變或不變的決定權(quán)取決于雙方當(dāng)事人，只要協(xié)商一致，當(dāng)事人之間達(dá)成了一致意見，就可以對(duì)合同的主體或合同的內(nèi)容進(jìn)行改變。
但政府采購(gòu)法對(duì)雙方當(dāng)事人所享有的這些合同權(quán)利是有所限制的。根據(jù)政府采購(gòu)法第五十條規(guī)定：“政府采購(gòu)合同的雙方當(dāng)事人不得擅自變更、中止或者終止合同。政府采購(gòu)合同繼續(xù)履行將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)變更、中止或者終止合同。有過錯(cuò)的一方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，雙方都有過錯(cuò)的，各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。”
政府采購(gòu)合同能否變更
由此看來，在合同簽署后，采購(gòu)人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商的任何一方，都無權(quán)擅自變更、中止或者終止合同。在政府采購(gòu)合同履行中，如果沒有出現(xiàn)繼續(xù)履行合同將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的情況，采購(gòu)人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商雙方即使協(xié)商一致，也不得變更、中止或者終止合同。
需要強(qiáng)調(diào)的是，無論什么原因，一旦出現(xiàn)政府采購(gòu)合同繼續(xù)履行將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的情況，采購(gòu)人和供應(yīng)商雙方都有義務(wù)變更、中止或者終止合同。
有過錯(cuò)的一方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，雙方都有過錯(cuò)的，各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。造成政府采購(gòu)合同繼續(xù)履行將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的原因，既可能出自采購(gòu)人，也可能出自供應(yīng)商，無論出自哪一方，只要因合同的變更、中止或者終止而給對(duì)方造成損失的，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。
不過，筆者認(rèn)為，因?yàn)檎少?gòu)合同的當(dāng)事人服從于國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，如果引起變更、中止或者終止合同，雙方當(dāng)事人都不存在過錯(cuò)，合同變更、中止或終止的原因不屬于當(dāng)事人主觀意志所能夠控制的，就不存在合同雙方當(dāng)事人誰是誰非的主觀過錯(cuò)問題。當(dāng)事人都沒有主觀過錯(cuò)，變更、中止或者終止合同是考慮到國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，由此造成當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)損失是不是應(yīng)該由國(guó)家來承擔(dān)賠償責(zé)任？否則的話，就顯然有悖于公平原則。
如果合同繼續(xù)履行沒有損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，是否變更、中止或者終止合同的權(quán)利應(yīng)該還是取決于雙方當(dāng)事人。但是，我們?nèi)绻试S雙方當(dāng)事人變更、中止或者終止政府采購(gòu)合同的繼續(xù)履行，那么，勢(shì)必要侵害先前參加公開招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)程序而未能中標(biāo)、成交供應(yīng)商的合法權(quán)益。政府采購(gòu)法倘若不對(duì)合同當(dāng)事人這種變更行為進(jìn)行嚴(yán)格限制，勢(shì)必會(huì)使原先的公平競(jìng)爭(zhēng)、公開透明的政府采購(gòu)程序流于形式，顯然有悖于政府采購(gòu)法的立法宗旨。
當(dāng)然，政府采購(gòu)法還對(duì)合同變更的特殊情形進(jìn)行了限制，政府采購(gòu)法第四十九條規(guī)定：“政府采購(gòu)合同履行中，采購(gòu)人需追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應(yīng)商協(xié)商簽訂補(bǔ)充合同，但所有補(bǔ)充合同的采購(gòu)金額不得超過原合同采購(gòu)金額的百分之十?！痹撘?guī)定對(duì)規(guī)范政府采購(gòu)合同的變更具有重要的指導(dǎo)意義。
從立法視角看，筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)合同除了適用民法典外，應(yīng)優(yōu)先適用政府采購(gòu)法。即，政府采購(gòu)合同的變更適用民法典關(guān)于合同變更的條件和程序。也就是說，政府采購(gòu)法允許采購(gòu)人和供應(yīng)商變更政府采購(gòu)合同，但是不能擅自變更。
政府采購(gòu)合同如何變更
政府采購(gòu)合同的變更，由采購(gòu)人和供應(yīng)商依法決定，當(dāng)政府采購(gòu)合同繼續(xù)履行將損害國(guó)家利益和社會(huì)公眾利益時(shí)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)變更、中止或終止。變更政府采購(gòu)合同，采購(gòu)人與供應(yīng)商應(yīng)協(xié)商一致，任何一方不得自行作出決定。
變更政府采購(gòu)合同，不得有實(shí)質(zhì)性的變更，并符合相關(guān)法律規(guī)定。除了在政府采購(gòu)合同履行中，采購(gòu)人需追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應(yīng)商協(xié)商簽訂補(bǔ)充合同，但所有補(bǔ)充合同的采購(gòu)金額不得超過原合同采購(gòu)金額的百分之十。如果變更合同標(biāo)的或追加標(biāo)的金額超過原合同采購(gòu)金額的百分之十，即使采購(gòu)人、供應(yīng)商協(xié)商一致，也不得變更。在一般情況下，采購(gòu)人和中標(biāo)（成交）供應(yīng)商均應(yīng)按照采購(gòu)文件和中標(biāo)（成交）人投標(biāo)（響應(yīng)）文件的規(guī)定簽訂書面政府采購(gòu)合同，同時(shí)，政府采購(gòu)合同不得對(duì)采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)和中標(biāo)（成交）人投標(biāo)（響應(yīng)）文件作實(shí)質(zhì)性修改。如果變更合同標(biāo)的是對(duì)采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)和中標(biāo)（成交）人投標(biāo)（響應(yīng)）文件作實(shí)質(zhì)性修改，即使采購(gòu)人、供應(yīng)商協(xié)商一致，也不得變更。因?yàn)椴少?gòu)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變更，對(duì)于所有參加投標(biāo)（響應(yīng)）而沒有中標(biāo)（成交）的供應(yīng)商來說，顯然有失公平。
在政府采購(gòu)活動(dòng)中，如果采購(gòu)文件中的合同文本未就合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更進(jìn)行約定，則下列內(nèi)容應(yīng)視為可以正當(dāng)變更的情形：一是不可抗力。比如，地震、洪水、臺(tái)風(fēng)等自然因素，政策變更、規(guī)劃調(diào)整等社會(huì)因素。二是意外事件。一般是指因當(dāng)事人故意或過失以外，由于不能抗拒不能預(yù)見的原因，因偶然因素引起的后果。三是情勢(shì)變更。當(dāng)事人有理由因自身情況發(fā)生根本性變化而變更。四是中標(biāo)（成交）人的合理化建議導(dǎo)致合同價(jià)款的降低或者需要更改方案，且此種更改只是加重中標(biāo)（成交）人責(zé)任的，這種更改應(yīng)視為正當(dāng)。四是對(duì)合同非實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行變更的，如，非核心產(chǎn)品零配件的更換，且不在評(píng)審因素之中。
政府采購(gòu)合同需要變更的，采購(gòu)單位應(yīng)當(dāng)將有關(guān)合同變更的內(nèi)容及時(shí)書面報(bào)同級(jí)政府采購(gòu)管理部門。在政府采購(gòu)合同履行過程中，因某些特殊情況需終止合同的，采購(gòu)單位應(yīng)當(dāng)將終止合同的理由以及相應(yīng)的措施，及時(shí)書面報(bào)政府采購(gòu)監(jiān)管部門。供應(yīng)商有違反政府采購(gòu)合同的行為，采購(gòu)單位應(yīng)當(dāng)將有關(guān)供應(yīng)商違約的情況以及擬采取的措施，及時(shí)書面報(bào)政府采購(gòu)監(jiān)管部門。
（作者單位：江西省寧都縣財(cái)政局）
小編有話說
“兩法”對(duì)合同變更的規(guī)定不同
關(guān)于合同變更，政府采購(gòu)法和招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定有所不同。
根據(jù)政府采購(gòu)法的規(guī)定，政府采購(gòu)合同并非一定不能變更，只是不能隨意、擅自變更。
但從招標(biāo)投標(biāo)法第五章規(guī)定的法律責(zé)任來看，招標(biāo)投標(biāo)法對(duì)訂立合同的雙方都作了嚴(yán)格的限制規(guī)定。比如，招標(biāo)投標(biāo)法第五十九條規(guī)定：“招標(biāo)人與中標(biāo)人不按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立合同的，或者招標(biāo)人、中標(biāo)人訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議的，責(zé)令改正；可以處中標(biāo)項(xiàng)目金額千分之五以上千分之十以下的罰款。”同時(shí)，招標(biāo)投標(biāo)法第六十條還規(guī)定：“中標(biāo)人不履行與招標(biāo)人訂立的合同的，履約保證金不予退還，給招標(biāo)人造成的損失超過履約保證金數(shù)額的，還應(yīng)當(dāng)對(duì)超過部分予以賠償；沒有提交履約保證金的，應(yīng)當(dāng)對(duì)招標(biāo)人的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。中標(biāo)人不按照與招標(biāo)人訂立的合同履行義務(wù)，情節(jié)嚴(yán)重的，取消其兩年至五年內(nèi)參加依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的投標(biāo)資格并予以公告，直至由工商行政管理機(jī)關(guān)吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照。因不可抗力不能履行合同的，不適用前兩款規(guī)定?！?/p>
從招標(biāo)投標(biāo)法的這兩條規(guī)定來看，除了不可抗力因素，合同雙方基本不可能變更合同。但政府采購(gòu)法沒有哪一條規(guī)定，合同雙方當(dāng)事人在合同履行過程中的違約、變更、解除、轉(zhuǎn)讓等行為須承擔(dān)較為嚴(yán)重的行政責(zé)任。（楊文君）
來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
