公立醫(yī)院政府采購起步較晚，面臨采購制度不健全、預算編制質量欠佳、采購效率低下、采購人力資源短缺等問題。本文從公立醫(yī)院政府采購存在的問題入手，分析醫(yī)院采購現(xiàn)狀和風險點，剖析產生問題的根源，并從完善政府采購法律法規(guī)體系、科學編制采購預算、實行精細化管理、建立全程監(jiān)督機制等方面提出改進建議。
一、公立醫(yī)院政府采購工作存在的問題
公立醫(yī)院政府采購是政府公共管理的重要內容，主要工作有集中采購和基本建設工程、設備、服務等的分散采購，通常由財務部門統(tǒng)一管理，相關職能部門配合。隨著體制改革的不斷深入，公立醫(yī)院政府采購工作暴露出種種問題，制約醫(yī)院醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。
（一）采購人思想認識不到位
政府采購法律法規(guī)體系龐大且更新迅速，采購人未能及時學習最新政策法規(guī)，對政策法規(guī)理解不透徹，執(zhí)行過程中重程序而輕需求，重預算而輕采購，以致采購程序周期長而效率低，采購結果質次價高,影響工作質量。
（二）政府采購需求管理亟待深入
1.采購規(guī)劃不夠合理
醫(yī)院大宗物資采購需根據(jù)當年醫(yī)療業(yè)務發(fā)展計劃、業(yè)務量以及科教研項目確定，而執(zhí)行過程中存在較多不確定因素，如診療人次、技術創(chuàng)新、衛(wèi)生政策、財政政策等因素的調整變化。因此，相關部門很難在年初準確編制年度采購計劃，政府采購計劃安排不充分，預算外采購項目較多。
2.采購預算編制不夠科學
預算編制在政府采購中占有極為重要的地位，在編制預算過程中，相關部門未能積極參與，導致預算編制考慮不夠全面、周密，對大的項目未進行進一步細化、分解，編制方法欠妥，普遍存在政府采購預算多編、少編或錯漏編等問題。
多編：集中表現(xiàn)在“超品目編制和超標準編制”，編報人員對政府集中采購目錄把握不清，將不在目錄范圍內的品目編制政采預算；醫(yī)院無法準確預計來年采購規(guī)模，擔心預算編制較少，執(zhí)行中需追加采購預算，要逐級報送財政部審批才能執(zhí)行，程序繁瑣、周期漫長且影響預算執(zhí)行，于是就盡可能多編政采預算，甚至不加區(qū)分項目資金全部編報，造成全年政府采購預算和執(zhí)行差距過大，資金節(jié)約率虛高的假象。
少編：編報人員認為只需編制財政撥款部分，忽略非財政撥款部分，造成漏報?！墩少彿▽嵤l例》中明確規(guī)定政府采購范圍是納入預算管理的全部資金，非財政撥款資金支出也需編制政府采購預算。
某些項目中包含性質相近或品目相同的多項內容，單項金額不大但整體規(guī)模已超出分散采購限額標準。醫(yī)院卻未編制這些項目的政府采購預算，實際操作也未執(zhí)行政府采購程序，難免有化整為零、規(guī)避政府采購之嫌。
錯編：不能準確區(qū)分品目類別，將貨物、工程和服務類別相混淆。某醫(yī)院無紙化電子歸檔系統(tǒng)采購項目中既含有服務器等硬件，也含有軟件開發(fā)服務，編報人員不加區(qū)分統(tǒng)統(tǒng)歸入服務類別，編報信息不準確。
（三）政府采購內部控制有待加強
1.招標文件編制風險
醫(yī)院政府采購項目涵蓋了醫(yī)療設備、基建工程、后勤物資、運維維保、信息建設、房屋修繕等方面，其中設備購置是醫(yī)院政采活動的重中之重。醫(yī)療設備是醫(yī)生救死扶傷的必要工具，其技術參數(shù)的編制是招標文件的主要組成部分，技術參數(shù)條款包含醫(yī)療設備的性能、配置、耗材、易耗品和驗收標準等。公立醫(yī)院的醫(yī)療設備技術參數(shù)通常由臨床科室提供，制定的參數(shù)有時會帶有傾向性、排他性，引發(fā)供應商質疑投訴，影響了采購進程和采購效率。
2.采購時效性差
采購手續(xù)繁瑣，從前期準備到簽訂采購合同至少需要三個月時間，這期間會產生價格波動等不可控因素，導致成本上升。
3.合同簽訂與審核風險
簽訂政府采購合同是最普遍的履約形式，也是實現(xiàn)政府采購的最終環(huán)節(jié)，合同簽訂中存在的問題與風險點有：合同未在法定期限內簽訂；商務、技術條款未按采購文件確定的事項簽訂等，這些不良現(xiàn)象不僅干擾了政府采購工作的有序進行，而且會給醫(yī)院造成損失。
4.履約驗收流于形式
無論是設備購置還是基建工程，公立醫(yī)院普遍存在重采購而輕驗收的傾向，尤其是大型醫(yī)療設備技術含量高且精密度亦高，醫(yī)院卻未配備專業(yè)技術人員或質量監(jiān)督管理機構鑒定設備質量、驗收配套物資，所以可能導致實際接收物資與合同及采購文件中的約定存在差異，不僅干擾政府采購工作的有序運行，甚至會損害醫(yī)院的經濟利益。
二、政府采購風險應對措施
政府采購上承部門預算，下接資產管理、國庫支付與成本控制，既是公立醫(yī)院“實物流”的重要組成部分，又與“資金流”密切相關，是醫(yī)院開展日常工作的重要業(yè)務。近年來，隨著醫(yī)學科學發(fā)展和疫情防控要求，公立醫(yī)院采購業(yè)務量和規(guī)模都急遽增大，規(guī)范政府采購工作顯得尤為重要。
近年來，財政部和國家衛(wèi)生健康委員會等部門陸續(xù)出臺《關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》《公立醫(yī)院內部控制管理辦法》等規(guī)章制度，公立醫(yī)院應結合法律法規(guī)和醫(yī)院實情，從以下方面建立政府采購內部控制機制，防范政府采購風險。
（一）加強對政府采購工作的重視
公立醫(yī)院政府采購規(guī)模逐年擴大，辦公用品、醫(yī)療設備及基建工程年采購額高達數(shù)千萬甚至上億元，采購支出在醫(yī)院總支出占比高。政府采購不單是簡單的采購，實際包含著采購政策、過程和管理等多種內容，還承擔著落實國家宏觀調控、維護社會公共利益、支持經濟建設和社會發(fā)展的重要功能。
醫(yī)院領導層必須在思想上高度重視采購工作，督促采購部門和相關部門加強業(yè)務學習，掌握最新法律法規(guī)，嚴格依據(jù)國家政策履行采購工作。
（二）加強政府采購需求管理
政府采購需求是政府采購活動的出發(fā)點和落腳點，對醫(yī)院實現(xiàn)戰(zhàn)略目標及財政資金使用效益影響深遠。
1.科學制定采購計劃
科學合理規(guī)劃采購需求是保證采購程序合法及質量高低的先決條件。醫(yī)院管理者需熟練掌握財經法規(guī)和衛(wèi)生政策，立足醫(yī)院實際發(fā)展狀況，根據(jù)國家最新政策要求通盤謀劃年度采購計劃。
當使用科室提出采購項目申請時，醫(yī)院召開財務、醫(yī)務、護理、基建等各部門聯(lián)席會議，評估采購項目的必要性和可行性、分析社會經濟效益及備品配件的適用性等。購置大型醫(yī)療設備更要開展充分的市場調研，組織專業(yè)論證小組或外聘專家對項目進行科學論證，提高資產的使用效率，避免資源浪費；重大基建工程可引入第三方造價咨詢，做好計劃和預算編報的銜接工作。
2. 全面提升預算管理水平
預算管理是政府采購工作的起點，采購預算編制專業(yè)性強，需要編制人員具備財務專業(yè)知識、法律法規(guī)儲備及相關工作經驗，且對當下市場環(huán)境、醫(yī)院經營需求、發(fā)展規(guī)劃等情況有所掌握。因此提升預算管理水平首先要加強預算人員的專業(yè)能力，充分重視制度更新，合理安排專業(yè)素養(yǎng)深厚者牽頭開展預算管理工作。
醫(yī)院在編制政府采購預算時，需結合國家法律法規(guī)、上級主管單位政策要求、醫(yī)院實際情況、項目實施方案、行業(yè)標準和資產配置標準等多重因素綜合分析，預算編制包括項目名稱、采購品目、采購數(shù)量、單價、金額、資金來源等。對于列入采購目錄內和限額標準以上的貨物、工程和服務，應編盡編，并參照財政部《政府采購品目分類目錄》將采購支出逐級細化到具體采購項目，同時面向中小企業(yè)預留采購份額，隨部門預算一同編制上報。預算一經批復，公立醫(yī)院應嚴格按照財政部門批復的預算執(zhí)行政府采購工作，杜絕無預算、無計劃的采購行為。
3.準確界定采購屬性類別
政府采購項目與工程建設項目分屬于兩個不同的法律體系，兩者在發(fā)布公告的媒介、資格條件、時限要求、評標方法、質疑和投訴處理等操作程序上存在一定差別。故編制采購預算應首先確定采購標的物的屬性，進而根據(jù)屬性確定適用法律?！墩少彿▽嵤l例》將工程建設有關的貨物、服務納入政府采購工程的范圍，故應編制工程類采購預算；對于無法明確界定是否與建筑物、構筑物有關的貨物和服務，建議也編制政府采購預算；對于同一項目既包含貨物又有服務者，應以項目的主體屬性或分類別編制采購預算。
（三）完善內部控制體系建設
1.建立完善規(guī)章制度
只有健全政府采購管理制度，才能做到采購工作有章可循。為保障采購工作的健康有序進行，醫(yī)院應根據(jù)國家規(guī)章制度，結合醫(yī)院實際情況，制定切實可行的政府采購管理辦法及實施細則，從治理結構上規(guī)范采購業(yè)務的議事規(guī)則，明確院領導、資產管理部門、財務部門及審計部門等在決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的職責權限，建立有效的制衡機制，從而搭建一個互相制約、監(jiān)督的科學體系。
2.完善組織治理架構
醫(yī)院應成立政府采購領導小組，由院長任組長、相關業(yè)務科室和行政管理部門為成員，歸口管理全院政府采購工作，充分發(fā)揮財務、資產、業(yè)務、紀檢監(jiān)察等部門的協(xié)同作用，共同做好編制預算、實施計劃、確定需求、組織采購、履約驗收、答復質疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等工作。醫(yī)學裝備科專業(yè)性強，負責設備的采購申請審批、可行性技術論證、市場調研、技術參數(shù)的確定、簽訂合同、驗收培訓等專業(yè)部分。采購需求科協(xié)助醫(yī)學裝備科確定技術要求指標、參與采購項目的驗收等工作。財務科負責編制預算、實施采購活動，搜集整理采購檔案等商務部分。同時，由監(jiān)審科牽頭成立監(jiān)督領導管理小組進行全面、全方位監(jiān)督管理。
3.建立健全關鍵崗位責任制
落實崗位責任制，明確崗位權責與分工，確保預算計劃與審批、采購合同的訂立與審核、采購驗收及相關記錄、付款申請審批與執(zhí)行等不相容崗位相互分離，形成定責、履責、考責、問責環(huán)環(huán)相扣的責任落實鏈條。
4. 搭建部門協(xié)同辦公平臺
公立醫(yī)院政府采購全程涉及采購規(guī)劃、需求論證、采購文件、預算編制、采購執(zhí)行、合同簽訂、驗收付款等多個環(huán)節(jié)，需要多個部門團結協(xié)作。醫(yī)院應建立預算編制、政府采購、資產管理、醫(yī)療裝備、基建后勤等部門或經辦人員之間的溝通協(xié)調機制，讓采購相關科室積極參與預算管理工作，保證信息的通暢流動，有效避免因缺乏溝通導致需求與執(zhí)行脫節(jié)的問題。
5.控制采購周期
政府采購周期漫長，過程繁瑣，從公開采購意向、編制采購文件、發(fā)布采購公告到招標結束簽訂合同，都有法定期限，耗時長短不一，在此期間采購產品難免產生價格波動以致成本上升，這種價格波動因產品不同，幅度也有所差異，尤以醫(yī)療設備和電子產品為甚。
公立醫(yī)院是救死扶傷的場所，其物資采購和基礎設施修建須具前瞻性，政府采購部門應按照產品或服務的特性，對采購對象進行長短期市場變化分析，充分掌握市場信息和價格規(guī)律，選擇最佳采購時機；根據(jù)最佳采購時機選擇多元化方法，壓縮各個環(huán)節(jié)的采購成本，在滿足醫(yī)院日常運轉的同時提高采購效率和執(zhí)行進度，從而節(jié)約采購成本。
6.參數(shù)論證必不可少
醫(yī)院政府采購的重點為醫(yī)療設備，相比其他物品，醫(yī)療設備的采購需要嚴格的標準。只有確保醫(yī)療設備的品質，才能保障臨床診療工作順利開展。
醫(yī)療設備招標采購中，擬定技術參數(shù)與性能是招標文件的重要組成部分，由于不同種類、型號的醫(yī)療設備技術性能、軟硬件配置、售后服務等不盡相同，技術參數(shù)與性能的擬定難度較大，因此參數(shù)論證是醫(yī)療設備采購中必不可少之環(huán)節(jié)。
在醫(yī)療設備參數(shù)論證過程中，醫(yī)院應當保證論證人員的多層次性和代表性，重大項目可邀請外聘專家進行評審，確保各方意見都可通過論證會予以表達，論證內容完整詳細，最終制定出需求明確、無傾向性或排他性、用語規(guī)范、主要技術參數(shù)明確的采購文件，既滿足臨床科室使用需要，又符合行業(yè)標準。
實際開展采購活動中，醫(yī)院還需注意把支持綠色采購、扶持中小企業(yè)發(fā)展、助力鄉(xiāng)村振興等國家宏觀政策融入采購文件，在滿足自身需求的同時助力國家發(fā)展。
7.規(guī)范合同簽訂和驗收程序
簽訂政府采購合同是最普遍的履約形式，也是實現(xiàn)政府采購的最終步驟，醫(yī)院應建立合同會簽制度，合同簽訂須以招標文件的要求和投標文件的響應為依據(jù)，不得對招投標文件內容進行實質性調整。簽訂合同后，監(jiān)審科應對設備規(guī)格、參數(shù)、產地、服務、培訓、驗收時間等內容逐條核對審查，規(guī)范合同管理。合同經各職能部門層層把關，大型工程或設備購置可邀請外聘律師審核，確保合同內容與采購文件內容一致，降低合同簽訂中的法律風險，避免醫(yī)院將來可能發(fā)生的損失。
驗收是政府采購流程的最后一環(huán)，也是檢驗采購工作成功與否的關鍵環(huán)節(jié)。醫(yī)院急需克服重采購、輕驗收的陳舊思想，組織醫(yī)務處、財務科、綜合部、監(jiān)審科等部門全程參與履約驗收。為保證驗收的公平、公正、公開，醫(yī)院可邀請未中標供應商共同參與。有關驗收內容和注意事項，《政府采購法》及其實施條例等法律法規(guī)都曾作出說明，最新出臺的《政府采購需求管理辦法》對此作出了更為具體的要求：驗收標準應以量化指標盡量做到客觀公正，驗收內容包括所有技術和商務履約情況是否符合采購文件要求。
公立醫(yī)院應注意對不同類別的采購項目適用不同的驗收方案，貨物類項目是醫(yī)院最常見的驗收項目，可根據(jù)需要設置出廠、到貨、安裝調試、售后服務等多重驗收環(huán)節(jié)，層層把關，確保標的物質量；工程類項目的驗收方案應當符合國家標準和行業(yè)標準；服務項目通常分期實施運行，結合分期考核情況進行履約驗收。驗收部門出具書面驗收證明，作為財務付款依據(jù)，也便于后期資產管理。
8.完善監(jiān)督機制
建立政府采購全流程（見圖1）監(jiān)督機制，從預算、調研、招投標全程、合同簽訂、履約驗收到培訓使用諸多環(huán)節(jié)都置于監(jiān)督之下，保證其緊密相連，環(huán)環(huán)相扣。醫(yī)院的紀檢監(jiān)察、物價、財務、審計等相關監(jiān)督部門對采購行為每個環(huán)節(jié)全程監(jiān)督，確保醫(yī)療設備采購及工程基建項目在公平、公正、公開的環(huán)境下開展實施。
三、結論
實現(xiàn)公立醫(yī)院政府采購業(yè)務的規(guī)范和健康發(fā)展，需要結合國家法律法規(guī)及醫(yī)院行業(yè)特點，以內部控制作為控制手段和工具，首先建章立制，建立健全政府采購業(yè)務的組織機構，優(yōu)化業(yè)務流程，強化預算執(zhí)行管理，提升采購人員的專業(yè)素質，促進醫(yī)院政府采購業(yè)務的規(guī)范化、專業(yè)化管理，從而提高財政資金的使用效益，切實發(fā)揮政府采購在實現(xiàn)國家經濟和社會發(fā)展等政策目標。
作者：齊 悅
作者單位：黃河水利委員會黃河中心醫(yī)院
來源：《招標采購管理》2023年第5期
