招標文件編制質量決定招標采購能否順利實施。本文以非標設備采購為例，結合多年來招標采購實施經(jīng)驗，總結非標設備采購招標文件編制常見五類問題，并提供相應建議，以期提高非標設備招標采購效率，充分發(fā)揮招標投標制度競爭擇優(yōu)的作用。
一、引言
非標設備即非標準設備，相對于按照國家頒布的行業(yè)標準、規(guī)范制造的標準設備，非標設備是根據(jù)用戶實際需求有針對性地進行設計、制造，且外觀或性能不在國家設備產(chǎn)品目錄內的設備。非標設備沒有統(tǒng)一的標準和規(guī)格，技術上相對復雜，使用范圍具有一定的局限性，生產(chǎn)成本高，市場競爭性不強。由于非標設備自身的特殊性，采用公開招標方式采購非標設備，增加了采購難度，降低了采購成功率。招標文件編制作為采購過程中的首要環(huán)節(jié)，是采購流程順利實施、實現(xiàn)招標人采購目的的關鍵。
依據(jù)《招標投標法實施條例》第十五條，依法必須招標的非標設備采購招標文件應當采用國家發(fā)展改革委等九部委于2017年發(fā)布的《標準設備采購招標文件》（以下簡稱《標準文件》）編制。筆者結合《標準文件》實施以來在非標設備招標采購中的經(jīng)歷，總結因招標文件編制導致項目招標失敗的常見問題，提出相應建議，以期提高非標設備招標采購的效率，充分發(fā)揮招標投標制度競爭擇優(yōu)的作用。
二、非標設備采購招標文件編制常見問題
（一）標包劃分不合理，導致招標競爭性不強
1.同一標包設備種類過雜或將不相關的設備在一個標包中采購
招標人在進行非標設備采購時，出于對減少合同供應商管理的要求，通常將一個階段所需多種設備打包在一個標包中進行招標，實際市場中這些設備通常由不同的廠家提供，造成潛在投標人減少，競爭性不強。某項目將18臺載貨電梯和5臺升降平臺打包在一個標包中進行招標，招標公告發(fā)布后共14家潛在投標人報名，最終僅7家投標人參與投標，其中5家投標人為電梯生產(chǎn)或安裝廠家。參與投標的7家投標人均沒有升降平臺供貨業(yè)績，且所投升降平臺均由投標人從其他廠家外購。從本項目不難看出，電梯與升降平臺雖然均用于垂直運輸，但市場中兩種設備并非由同一廠家生產(chǎn)，強行將兩種設備放在一個標包中進行招標，投標人須在拿到招標項目后對升降平臺重新詢價，增加投標難度，有些電梯制造廠家因不生產(chǎn)升降平臺，索性放棄本項目投標。
2.有特殊要求的設備與普通設備在一個標包中采購
有特殊要求的設備是指國家相關部門對設備設計、制造、安裝等活動實施監(jiān)督管理，供應商須取得相應資質后方能生產(chǎn)的設備，如特種設備、民用核安全設備等，對此類設備招標時，要求投標人具有相應許可資質。如將有特殊要求的設備與普通設備在一個標包中采購，僅有滿足相應資質要求的少數(shù)投標人參與投標，導致招標競爭性不強。某招標代理公司于2021年對同一招標人委托的兩個電氣設備采購項目分別進行招標（見表1），兩個項目采購的設備類型基本相同，但電氣設備包1因包含9臺核安全級動力配電箱，招標文件要求投標人具有民用核安全設備設計和制造許可證，導致投標人遠少于無特殊要求的電氣設備包2項目，且節(jié)資率（中標金額與投標限價相比降低比率）減少11.3%。
3.項目標包劃分過大或過小
采購單位通常會在每年年初或上一年末統(tǒng)籌一年的采購需求，制定年度采購計劃。在項目實際招標時，經(jīng)常出現(xiàn)項目標包劃分過大或過小的情形。項目標包劃分過大，指同一標包中采購設備數(shù)量龐大，加上交貨期的要求，僅有少數(shù)大規(guī)模供應商才能滿足要求，導致投標競爭性不強。項目標包劃分過小，指同一標包中采購設備數(shù)量較少，且在短時間內或同一年度多次采購同類設備，這對投標人來說將導致其多次參與投標，投標成本增加，降低投標積極性。
（二）最高投標限價設置不合理，增加流標或圍標風險
最高投標限價在《標準文件》中未作強制要求，招標人設有最高投標限價的，投標報價不得超過最高投標限價，否則投標將被否決。最高投標限價是“一把雙刃劍”，如不設置最高投標限價，最終成交價格可能超過項目概算價；如設置最高投標限價，最終成交價格不會超過項目概算價。如果最高限價設置過低，低于所有潛在投標人的成本價，將導致項目流標；如果最高限價設置過高，易引起投標人圍標，抬高基準價，致使最終成交價過高。
1.最高投標限價設置過低
某容器類設備采購項目第一次招標公告發(fā)布后共19家潛在投標人報名并購買招標文件，因最高投標限價設置過低，11家潛在投標人發(fā)函表示限價過低放棄本項目投標，最終僅2家投標人遞交投標文件，因投標人不足3家導致項目流標。招標人未調整最高投標限價，重新發(fā)布第二次招標公告，3家潛在投標人報名并購買招標文件，最終3家潛在投標人均發(fā)函表示限價過低放棄本項目投標，導致本項目再次流標。兩次招標均未成功，經(jīng)招標人內部協(xié)商，調整最高投標限價后重新招標，共16家投標人參與投標，最終成交價格超過第一次設置的最高投標限價。
2.最高投標限價設置過高
某非標研制項目采用綜合評分法，其中報價得分以平均價作為基準價，項目最高投標限價2000萬元，共5家投標人參與項目投標。其中1家投標人報價低于最高投標限價的20%，1家投標人報價低于最高投標限價的17%，剩余3家投標人報價貼近最高投標限價，且價格差距不超過最高投標限價的2%，不排除3家投標人為抬高項目基準價進行圍標。
（三）資格要求設置不合理，導致流標或違反相關規(guī)定
1.資格要求存在限制性
《招標投標法實施條例》第三十二條明確了六種以不合理條件限制潛在投標人的情形，同時指出不得以其他不合理條件限制、排斥投標人，但在實際招標中仍存在部分項目設置的資格要求限制了投標人的情況。如某裝置研制項目招標中，招標人要求主設計工程師提供2019—2021年連續(xù)在投標單位工作的社保繳存記錄，且要求主設計工程師年齡不超過50周歲，此要求雖不屬于上述實施條例中的六種，但要滿足此要求，投標人單位至少需要成立3年以上，其本質已對投標人進行了限制，同時對人員年齡的限制與實際項目需求不相適應且與履行合同無關。
2.資格要求模糊、無明確界定
資格要求作為準入門檻，決定了投標人能否進入后續(xù)的綜合評審，易引起投標人質疑，因此設置明確的資格要求對項目成敗至關重要。實際招標中，有些項目資格要求設置模糊，無明確評價標準，不僅讓投標人制作投標文件時摸不著頭腦，也使評標專家在評標過程中爭議不斷。如某核安全設備制造項目資格要求為投標人具有完整的HAF003體系（HAF003是核電廠質量保證安全規(guī)定的簡稱，對核設施設計、制造、建造、調試、運行和退役期間的質量保證大綱的制定和實施提出了原則和目標，類似于ISO9001質量體系，但目前并沒有第三方認證機構對HAF003體系進行認證），未明確要求投標人提供何種資料來證明，且評標專家僅通過投標文件無法對投標人整個核設施生產(chǎn)體系是否完整進行認定。
3.資格要求與現(xiàn)行國家相關規(guī)定不一致
隨著改革的不斷推進，近年來很多資質認定都被取消，不再作為強制性要求，招標時不應再將此類資質作為資格要求。招標涉及各個行業(yè)，準確掌握各行業(yè)相關規(guī)定，在資格要求設置時避免將已取消的資質或國家并未有統(tǒng)一規(guī)定的強制性資質作為資格要求。如2020年在某仿真系統(tǒng)開發(fā)項目中，招標人要求投標人具有信息系統(tǒng)集成及服務資質，該資質已于2019年1月18日正式廢止，此要求已違反相關規(guī)定。
（四）技術指標設置不合理，導致項目流標或項目實施中出現(xiàn)歧義
1.技術指標設置與市場情況不符
招標人編制供貨要求時多從自身采購非標設備要實現(xiàn)的目的出發(fā)，設置的技術指標可能高于市場上的參數(shù)指標，導致潛在投標人無法滿足此要求。某試驗機采購項目，招標人在市場調研后發(fā)現(xiàn)其中的關鍵參數(shù)“頻率”最高可達2Hz，但該試驗機應用于某科研項目，招標人對頻率提出了更高的要求，在招標文件中要求頻率最高達到3Hz，招標文件發(fā)出后因潛在供應商均無法達到此項要求，導致項目第一次流標，不得不修改技術參數(shù)重新招標。
2.技術指標定義不明確
技術指標作為評價投標人是否滿足招標人需求的標準，定義不明確時可能引起歧義，投標人制作投標文件時按自己的理解響應，可能并不是招標人設置該指標的真實意思表示，評標委員會在評標環(huán)節(jié)針對招標文件定義不明確的指標要求也會出現(xiàn)不同的評價標準。
3.技術指標設置不全面
招標人在設置技術要求時，僅設置幾條自認為關鍵的技術指標，在評標環(huán)節(jié)又指出投標人提供的技術方案中部分指標不符合其預期想法，想要否決其投標，但招標文件技術要求中并未對投標人提供的指標作要求?；蚴羌词乖u標時能順利進行，但在合同實施過程中，發(fā)現(xiàn)很多指標要求未在招標文件中進行約定，導致合同實施中買賣雙方產(chǎn)生糾紛。
（五）合同履約期限、價款支付設置不合理，加重投標人負擔
招標文件由招標人編制，對合同的履行期限、合同價款等實質性內容一般從有利于招標人的角度設置，且不允許投標人做出不利于招標文件要求的應答，如要求設置過于嚴苛，將加重投標人負擔，導致潛在投標人放棄投標。如在實際招標中招標人設置交貨期時不是考慮該項目實際生產(chǎn)制造周期，而是以自身項目設置的完成時間作為交貨期，這樣容易造成設置的交貨期短于實際生產(chǎn)制造周期，投標人不得不投入更高的成本，組織加班加點生產(chǎn)，造成采購成本增加。
某系統(tǒng)研制項目，研制周期3個月，招標人考慮研制周期較短，盡量減少支付節(jié)點，設置付款時要求到貨安裝調試合格后再支付合同價款的90%，預留合同價款的10%作為質保金。招標文件發(fā)布后就有潛在投標人發(fā)出質疑，認為該項目未設置預付款，項目實施需購置原材料、外購件等，需要啟動資金，建議調整付款方式。
三、經(jīng)驗總結及建議
（一）加強市場調研，必要時引入第三方咨詢或借助互聯(lián)網(wǎng)技術
通過對上述招標文件編制常見問題分析可以發(fā)現(xiàn)，很多問題的出現(xiàn)均基于對市場調研不充分，招標人在招標文件中設置的要求與市場供應不匹配。非標設備自身的獨特性、復雜性，導致其市場競爭性不強，甚至有些設備由賣方起主導作用。招標人應在項目正式實施采購前通過多種方式充分了解市場供應情況，做實調研工作。
招標人普遍反映調研工作費時費力，一般沒有負責市場調研的專職人員。招標人依靠自身力量無法實現(xiàn)大規(guī)模調研工作時，也可以借助第三方咨詢機構提供所需信息。例如最高投標限價的設置，可委托造價機構或非標審價機構依據(jù)技術路線及市場價格情況提供價格建議。同時國家大力推行的大數(shù)據(jù)、人工智能等技術也可以應用到市場調研中，利用互聯(lián)網(wǎng)技術基于海量數(shù)據(jù)積累的優(yōu)勢，提供較為客觀、準確的信息。
（二）充分醞釀供貨要求，必要時增加技術評審
供貨要求作為招標人采購目的的意思表示，是招標文件的核心內容，也是合同順利實施的關鍵。招標人應清晰、準確、全面地列明采購非標設備的供貨要求，同時考慮潛在投標人對需求的響應程度，既能滿足自身需求，又具有足夠的廣泛性，避免特殊工藝、材質等對潛在投標人造成限制。
當復雜項目或招標人對采購的非標設備不熟悉時，除通過市場調研方式設置技術需求外，也可聘請行業(yè)專家對技術需求進行評審，在招標文件發(fā)布前起到把關的作用，避免出現(xiàn)供貨要求不明確、不合理或與市場現(xiàn)狀不相符的情況出現(xiàn)，影響招標進度。
（三）簡化資格要求，設置合理的打分辦法
資格要求作為招標項目的門檻，應按滿足需求的最低要求設置，除國家對特殊設備有強制資質認證，不建議再設置其他資格要求。國家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合發(fā)布的《關于嚴格執(zhí)行招標投標法規(guī)制度進一步規(guī)范招標投標主體行為的若干意見》中指出,依法必須招標的項目不得提出取得非強制資質認證等要求，旨在消除各類不合理限制和隱形壁壘，使更多的潛在投標人參與項目競爭。
簡化資格要求并不意味著降低要求，招標人可通過打分辦法設置引導投標人作出更有利于招標人要求的響應，更能激發(fā)投標人投標的積極性。如招標文件中要求的交貨期可以是招標人可接受的最遲交貨時間，如投標人能提前交貨，可在商務評分中對其進行加分。技術評分應盡量設置到關鍵指標或關鍵工藝上，進一步拉開技術評分差距，凸顯優(yōu)秀投標人的技術實力。對價格評分應綜合考慮非標設備的技術難易程度、市場價格趨勢及項目概算，不能一味地追求最低價得高分，合理設置基準價及扣分比例。
（四）精簡招標文件要求，引導投標人制作投標文件
招標的目的是選擇綜合實力強、價格合理的供應商。招標文件作為投標人制作投標文件的依據(jù)，應盡可能簡潔、明了，讓投標人一目了然。例如招標文件各章節(jié)存在一定的關聯(lián)性和指向性，編制招標文件時針對同一問題應表述一致，避免給投標人錯誤導向?！稑藴饰募返诹峦稑宋募袷浇o投標文件提供了通用格式，招標人可以結合項目需求細化投標文件格式，例如針對技術評分表中的各評分項，在技術方案中再次提醒投標人進行應答，引導投標人展示自身實力，避免一些生產(chǎn)制造能力強的投標人因不會制作投標文件而失去中標機會。
（五）綜合考慮投標人需求，實現(xiàn)互利共贏
項目最終能否順利實施，需要采購人與供應商共同努力，招標人作為買方編制招標文件時不能僅考慮自身需求，應通過市場調研、專家咨詢等方式了解項目難點，考慮投標人在項目實施中可能遇到的困難，合理設置招標需求，這樣也能提前為供應商排除項目實施中的風險，構建雙方互利共贏局面。
四、結語
公開招標作為非標設備采購的常見采購方式，招標人應借助其公開、公正、擇優(yōu)的特點，實現(xiàn)采購目標。招標文件構建起了招標人與投標人的橋梁，其編制質量是實現(xiàn)采購目標及合同順利實施的基礎，招標人應重視招標文件編制，為招標采購的開端打好基礎。
作者：崔啟明
作者單位：中科信工程咨詢（北京）有限責任公司
來源：《招標采購管理》2023年第7期
