本文作者李邱荔，工作單位系廣東科學(xué)中心。文章發(fā)表于《中國政府采購》雜志2024年第9期。
本文以省級(jí)科學(xué)中心政府采購實(shí)踐為例，對(duì)事業(yè)單位政府采購中存在的問題進(jìn)行討論分析、提出對(duì)策。比如，完善采購管理內(nèi)控制度；加強(qiáng)采購全過程管理；加強(qiáng)合同管理；探索建立績效評(píng)價(jià)機(jī)制；建立健全政府采購監(jiān)督檢查機(jī)制；提高采購從業(yè)人員綜合素養(yǎng)能力。
一、事業(yè)單位政府采購的現(xiàn)狀與意義
我國事業(yè)單位數(shù)量約為126萬個(gè)，涉及教育、科技、文化、衛(wèi)生等諸多公共領(lǐng)域，面向基層，直接服務(wù)群眾，滿足人們生活需求，對(duì)改善人民生活、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮重要作用。根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定，事業(yè)單位是依法進(jìn)行政府采購的主體之一，其在采購數(shù)量、采購范圍、采購規(guī)模中所占比例很大，在各級(jí)政府依法履職、社會(huì)公共服務(wù)供給等方面具有重大影響。
做好事業(yè)單位政府采購工作，需要有效的政府采購管理手段，例如，對(duì)采購方案的審查、實(shí)施過程的嚴(yán)格管控、合同條款的審核、采購效果的合理性評(píng)估，都有利于減少因采購不當(dāng)而產(chǎn)生的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，降低不必要的成本支出，進(jìn)一步提升單位效益。根據(jù)事業(yè)單位的不同類型和特點(diǎn)，合理定位其在執(zhí)行政府采購政策的角色和作用，增強(qiáng)自身運(yùn)營能力和創(chuàng)新能力，對(duì)依法履職、社會(huì)公共服務(wù)供給和事業(yè)單位自我改革與轉(zhuǎn)型發(fā)展等方面具有非常積極的意義。
二、事業(yè)單位政府采購管理工作存在的問題
（一）內(nèi)控制度不健全，操作規(guī)范性不夠
在實(shí)踐中，事業(yè)單位經(jīng)常存在政府采購與非政府采購項(xiàng)目并存現(xiàn)象，有時(shí)很難區(qū)分、把握和處理好兩者之間的關(guān)系，給采購計(jì)劃實(shí)施管理造成困惑。另外，由于部分單位對(duì)政府采購工作重視程度不夠，未制定完善相關(guān)的內(nèi)控制度，制度建設(shè)嚴(yán)重滯后于業(yè)務(wù)發(fā)展需要，很難實(shí)現(xiàn)對(duì)采購活動(dòng)的分類管理，難以約束不規(guī)范操作和防范違法違規(guī)行為。
（二）預(yù)算編制不嚴(yán)謹(jǐn)，采購成本難以控制
由于事業(yè)單位政府采購預(yù)算編制比較簡單，一定程度上存在隨意性，公共支出項(xiàng)目不夠細(xì)化，在資金來源管理上與是否涉及政府采購界限不清，難以從全局上把握全年政府采購工作，影響了政府采購預(yù)算和計(jì)劃的嚴(yán)肅性，難以對(duì)采購成本進(jìn)行精準(zhǔn)控制，從而影響資金使用效率和政府采購政策落實(shí)。
（三）缺乏專業(yè)和科學(xué)管理，預(yù)期與實(shí)際存在偏差
事業(yè)單位未能很好地執(zhí)行政府采購需求管理規(guī)定，一方面，業(yè)務(wù)經(jīng)辦部門對(duì)采購活動(dòng)的前瞻考慮不周，對(duì)采購需求缺乏專業(yè)的市場調(diào)查和咨詢，采購需求不夠全面的情況增加了后續(xù)工作和經(jīng)費(fèi)支出（比如，維修、維保、保養(yǎng)、養(yǎng)護(hù)等售后服務(wù)）。另一方面，缺乏科學(xué)的績效管理，“物超所需”“只買貴的，不買對(duì)的”以及政府采購政策落實(shí)不到位等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致預(yù)期與實(shí)際存在偏差，存在審計(jì)檢查風(fēng)險(xiǎn)，既浪費(fèi)資金，又影響正常履職。
（四）存在“四類”突出問題，影響社會(huì)形象
在財(cái)政部會(huì)同公安部、市場監(jiān)管總局決定開展2023年政府采購領(lǐng)域“四類”違法違規(guī)行為專項(xiàng)整治工作中，采購人設(shè)置差別歧視條款是“四類”突出問題之一。采購人傾斜照顧本地企業(yè)，以注冊地、所有制形式、組織形式、股權(quán)結(jié)構(gòu)、投資者國別、經(jīng)營年限、經(jīng)營規(guī)模、財(cái)務(wù)指標(biāo)、產(chǎn)品或服務(wù)品牌等不合理?xiàng)l件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別歧視待遇；采購公開程序不夠規(guī)范和完善，采購信息公開透明度不夠；未充分發(fā)揮市場競爭的作用，缺乏供應(yīng)商之間的競價(jià)競質(zhì)過程，導(dǎo)致產(chǎn)生不合理的采購定價(jià)，公眾對(duì)采購活動(dòng)的信任度降低，影響事業(yè)單位政府采購的公信力和良好形象。
（五）監(jiān)管體系不完善，缺乏全過程監(jiān)督檢查
監(jiān)督管理體系不健全，使監(jiān)管工作只流于招標(biāo)采購環(huán)節(jié)，而對(duì)標(biāo)前和標(biāo)后的其他環(huán)節(jié)缺少必要的監(jiān)督檢查，容易導(dǎo)致事業(yè)單位某些部門或經(jīng)辦人員與供應(yīng)商之間“提前交流”“私相授受”等現(xiàn)象，產(chǎn)生串標(biāo)等違法違規(guī)行為。
三、促進(jìn)政府采購提質(zhì)增效的措施
（一）完善采購管理內(nèi)控制度
開展事業(yè)單位政府采購，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“三公一誠”原則，將高質(zhì)高效、物有所值和廉潔奉公的管理理念及方法貫穿采購預(yù)算、采購需求調(diào)查、采購計(jì)劃實(shí)施和履約驗(yàn)收管理全過程，建立健全相關(guān)制度，確保內(nèi)控制度覆蓋在政府采購每個(gè)環(huán)節(jié)。例如，省級(jí)科學(xué)中心制定了《財(cái)務(wù)管理制度》《采購管理辦法》《合同管理辦法》《資產(chǎn)管理辦法》《資金支出管理辦法》等事業(yè)單位政府采購內(nèi)控管理制度，并定期進(jìn)行梳理和完善，確保與上位法律法規(guī)規(guī)章制度規(guī)定保持一致，以適應(yīng)新時(shí)代政府采購管理的要求。
（二）加強(qiáng)采購全過程管理
政府采購管理工作應(yīng)注重全過程合法、規(guī)范和可操作，力求有效控制投資成本。依據(jù)預(yù)算和工作計(jì)劃加強(qiáng)采購項(xiàng)目需求管理，并按照相關(guān)規(guī)定組織實(shí)施；明確內(nèi)部不同部門、不同崗位的職責(zé)分工；強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)算審核，針對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目引入第三方機(jī)構(gòu)加強(qiáng)專業(yè)咨詢審核把關(guān)；按項(xiàng)目類型分類組織采購實(shí)施，嚴(yán)格區(qū)分政府采購與非政府采購項(xiàng)目，明晰辦理流程，制定分類項(xiàng)目不同環(huán)節(jié)的審批權(quán)限。
在采購全過程管理中，應(yīng)充分依托內(nèi)部控制及管理體系，著重在支出項(xiàng)目實(shí)施過程中對(duì)預(yù)算編制與審核、采購組織實(shí)施等環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格的管理控制。
1.預(yù)算編制及審核
編制采購預(yù)算書能夠有效提高資金利用規(guī)范性和合理性，提高采購資源的優(yōu)化配置效率，為分析資金使用情況提供指導(dǎo)意見，從而提高采購成本控制水平。據(jù)此，針對(duì)不同的項(xiàng)目內(nèi)容，采用多種審核方式，如市場詢價(jià)、往年度價(jià)格對(duì)比、組織價(jià)格談判，以確保每項(xiàng)預(yù)算科學(xué)、合理。特別是針對(duì)建筑施工項(xiàng)目預(yù)算編制、預(yù)結(jié)算審核工作量多，項(xiàng)目復(fù)雜繁瑣，且詢價(jià)難度大、專業(yè)技術(shù)性及政策法治化強(qiáng)等特點(diǎn)，可引入由第三方工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)提供初審服務(wù)、采購人復(fù)審的方式來控制項(xiàng)目造價(jià)。以省級(jí)科學(xué)中心為例，通過引入第三方工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)和采購人復(fù)審，近三年建筑施工預(yù)算審核核減率約為16%，節(jié)約了財(cái)政資金。另外，涉及后續(xù)采購的，如設(shè)備耗材、維保等均要考慮后續(xù)供應(yīng)的價(jià)格以及后續(xù)采購的可替代性、相關(guān)產(chǎn)品供應(yīng)情況和費(fèi)用估價(jià)，避免增加意想不到的經(jīng)費(fèi)支出。
2.采購活動(dòng)的組織實(shí)施
一是開展采購需求調(diào)查，以獲得有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場供給的真實(shí)有效信息，形成詳實(shí)且符合實(shí)際需要的采購需求。從項(xiàng)目采購需求入手，實(shí)現(xiàn)按需編制需求文件、第三方審核把關(guān)、采購管理部門依法依規(guī)多層審核，力爭做到“科學(xué)合理、厲行節(jié)約、規(guī)范有效、權(quán)責(zé)清晰”地管控風(fēng)險(xiǎn)。
以省級(jí)科學(xué)中心物業(yè)服務(wù)采購項(xiàng)目為例。首先，在擬定需求初期，參考以往實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，通過調(diào)研與溝通，初步擬定采購需求以及采購過程中的風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃。其次，聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)編制采購需求調(diào)查、采購實(shí)施計(jì)劃等文件。最后，組織專業(yè)人員對(duì)采購需求和采購實(shí)施計(jì)劃進(jìn)行一般性審查和重點(diǎn)審查。一般性審查內(nèi)容包括采購需求是否符合財(cái)政相關(guān)制度，對(duì)選定的采購方式、定價(jià)方式、評(píng)審規(guī)則等是否說明適用情況，有無存在須向上級(jí)主管部門審批的事項(xiàng)，擬定的采購實(shí)施計(jì)劃是否完整。重點(diǎn)審查內(nèi)容包括需求文件有無任何歧視性條款或者傾向特定供應(yīng)商，能否確保物業(yè)服務(wù)采購項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)充分的市場競爭、杜絕流標(biāo)情況的出現(xiàn)，需求內(nèi)容是否不利于支持中小企業(yè)參與政府采購活動(dòng)等情況。
二是做好采購意向公開，提高政府采購?fù)该鞫?，讓供?yīng)商提前充分了解政府采購信息。保障市場主體平等參與政府采購活動(dòng)，充分競價(jià)競質(zhì)，提升采購績效，防范抑制腐敗現(xiàn)象。
對(duì)于單一來源項(xiàng)目的需求管理，以省級(jí)科學(xué)中心科普影片引進(jìn)采購項(xiàng)目為例。首先，分別咨詢進(jìn)口代理和法律意見，了解代理進(jìn)口所需流程以及預(yù)測在采購實(shí)施過程中可能面臨的諸如代理違約、知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛等經(jīng)濟(jì)和法律風(fēng)險(xiǎn)，初步擬定進(jìn)口代理需求和風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃。其次，聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)編制采購需求調(diào)查、采購實(shí)施計(jì)劃文件。再次，邀請(qǐng)5—7位行業(yè)專家對(duì)影片進(jìn)口單一來源的必要性和可行性進(jìn)行論證，分別在省政府采購網(wǎng)進(jìn)行采購需求意向公開公示。最后，組織專業(yè)人員對(duì)采購需求和采購實(shí)施計(jì)劃進(jìn)行審查。
三是制定采購實(shí)施計(jì)劃。以省級(jí)科學(xué)中心為例，通過前期開展采購需求調(diào)查，組織研討，形成采購需求，確定采購預(yù)算。依據(jù)采購預(yù)算的額度，采取不同的采購方式。對(duì)于集中采購目錄以內(nèi)、達(dá)到政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，委托采購代理機(jī)構(gòu)依規(guī)實(shí)施采購；對(duì)于集中采購目錄以外且未達(dá)到政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，根據(jù)不同的采購金額采取不同的采購方式，參照政府采購組織實(shí)施采購；對(duì)于自行組織公開采購，在單位官網(wǎng)公開發(fā)布采購信息，接受市場報(bào)價(jià)并通過組織談判，擇優(yōu)確定成交供應(yīng)商；對(duì)于自行直接采購，審核采購預(yù)算、采購限價(jià)并實(shí)施采購。通過分類組織實(shí)施采購，近三年財(cái)政資金節(jié)約率約為5%。
四是依法公開采購項(xiàng)目信息。通過法定媒體發(fā)布平臺(tái)或互聯(lián)網(wǎng)信息發(fā)布平臺(tái)。充分公開采購信息，提高采購?fù)该鞫?，確保有效競爭，充分發(fā)揮市場形成價(jià)格機(jī)制，達(dá)到節(jié)約成本的目的。
（三）加強(qiáng)合同管理
合同管理可細(xì)分為“前期準(zhǔn)備、合同談判、編制與審查、簽署與履行、合同驗(yàn)收、合同結(jié)算”六個(gè)階段，通過多種審核方式、多道審核把關(guān)，使項(xiàng)目合同執(zhí)行有依有據(jù)、合理合規(guī)。
1.前期準(zhǔn)備
在實(shí)施準(zhǔn)備階段，需對(duì)采購文件、答疑澄清文件等采購文件進(jìn)行綜合分析、討論與修訂，力求明確采購需求、明確采購范圍與工作界面、完善計(jì)價(jià)與結(jié)算方式，并針對(duì)性地搭建合同框架，組織與編制合同關(guān)鍵條款，明確合同條件，最大程度規(guī)避采購風(fēng)險(xiǎn)。
2.合同談判
由采購管理、合同管理、業(yè)務(wù)經(jīng)辦組成合同談判小組，必要時(shí)邀請(qǐng)?jiān)靸r(jià)咨詢、法律顧問等人員參與。談判小組須認(rèn)真分析投標(biāo)報(bào)價(jià)文件、采購文件、談判承諾等，挖掘問題與風(fēng)險(xiǎn)，研究防范措施，分析談判難點(diǎn)重點(diǎn)，研究并制定相應(yīng)的談判策略。
3.合同編制與審查
采購人應(yīng)當(dāng)以采購文件和中標(biāo)（成交）文件等文件資料為依據(jù)，編寫或修改細(xì)化合同內(nèi)容與條款，明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，明確技術(shù)需求，分清工作職責(zé)，并提交法律顧問審查。
4.合同履行與監(jiān)督
合同簽署生效后，采購人及監(jiān)理單位在必要時(shí)可邀請(qǐng)紀(jì)檢部門對(duì)合同的履行過程進(jìn)行全流程監(jiān)督，應(yīng)保存各項(xiàng)文件，以備結(jié)算有依有據(jù)、審計(jì)有痕可循。
5.合同驗(yàn)收
履約雙方應(yīng)本著科學(xué)、公正、實(shí)事求是的原則，嚴(yán)格按照合同約定的條款進(jìn)行驗(yàn)收，不能過于苛刻或顯失公平。依據(jù)采購項(xiàng)目的種類進(jìn)行合同驗(yàn)收，對(duì)于貨物、服務(wù)合同的驗(yàn)收，依據(jù)合同約定核對(duì)數(shù)量、規(guī)格、型號(hào)、服務(wù)內(nèi)容，確保與采購合同一致，同時(shí)，還需要對(duì)貨物的外觀和質(zhì)量、服務(wù)的完成度進(jìn)行檢查。對(duì)于工程合同的驗(yàn)收，重點(diǎn)是對(duì)施工質(zhì)量、承建企業(yè)和項(xiàng)目建設(shè)開展全面綜合考核，充分發(fā)揮監(jiān)理作用。對(duì)于“三重一大”項(xiàng)目引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)提供咨詢、進(jìn)行復(fù)核，必要時(shí)邀請(qǐng)行業(yè)專家進(jìn)行驗(yàn)收評(píng)審。在驗(yàn)收過程中，準(zhǔn)備好各類紙質(zhì)交接文件，確保每個(gè)環(huán)節(jié)都有據(jù)可查。
6.合同結(jié)算
合同結(jié)算應(yīng)遵循合同約定、手續(xù)齊備、圖紙清晰、計(jì)算科學(xué)合理等基本原則，加強(qiáng)相關(guān)環(huán)節(jié)的審核。一是一致性審核，審查項(xiàng)目完成情況與采購文件、合同約定是否一致。例如，采購階段的采購范圍、施工階段的施工范圍以及結(jié)算階段的實(shí)際施工范圍可能存在不一致的情況，需要通過查看采購文件、施工合同、補(bǔ)充協(xié)議、變更資料以及踏勘現(xiàn)場等方式判斷結(jié)算范圍。二是資料完整性審核，結(jié)算資料的完整性不僅影響工程量、結(jié)算價(jià)，還影響采購人日后的維修、維保、設(shè)備更換等工作，完整的結(jié)算審核資料應(yīng)包括但不限于采購合同及補(bǔ)充協(xié)議、竣工報(bào)告、結(jié)算書、施工圖和竣工圖、設(shè)計(jì)變更、現(xiàn)場簽證、會(huì)議紀(jì)要等。
要嚴(yán)格、科學(xué)、合理地進(jìn)行結(jié)算審核，將采購成本嚴(yán)格限制在合同約定范圍內(nèi)，牢固樹立“投入與績效并重”理念，實(shí)現(xiàn)有效控制采購成本的最終目的。
（四）探索建立績效評(píng)價(jià)機(jī)制
政府采購績效評(píng)價(jià)的目的是規(guī)范政府采購工作,提高政府采購資金的使用效益，實(shí)現(xiàn)政府采購項(xiàng)目績效目標(biāo)，提升財(cái)政支出績效水平。政府采購績效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵在于建立科學(xué)、合理、多層次、定性與定量并舉的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。以省級(jí)科學(xué)中心為例，依據(jù)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》等文件，采用定性和定量分析相結(jié)合的方式，建立政府采購預(yù)算、采購計(jì)劃、采購意向、采購需求、采購組織、合同訂立、履約驗(yàn)收、資金支付、采購內(nèi)控管理以及供應(yīng)商響應(yīng)等環(huán)節(jié)包括規(guī)范性、時(shí)效性、完整性、準(zhǔn)確性、科學(xué)性、合法性、公開透明性七個(gè)方面的績效指標(biāo)，定期邀請(qǐng)行業(yè)專家對(duì)年度政府采購效果進(jìn)行評(píng)分，做好績效自評(píng)工作。
目前，政府績效審計(jì)多用于基本建設(shè)投資、金融行業(yè)領(lǐng)域，但也可將績效審計(jì)引入政府采購領(lǐng)域，通過績效審計(jì)對(duì)政府采購行為提供獨(dú)立的評(píng)價(jià)，促進(jìn)全過程績效管理要求的落實(shí)。
（五）建立健全政府采購監(jiān)督檢查機(jī)制
建立完整、規(guī)范的監(jiān)督檢查機(jī)制是政府采購預(yù)算有效實(shí)施的根本保證。在采購預(yù)算的執(zhí)行過程中，應(yīng)進(jìn)行事前、事中、事后全過程監(jiān)督檢查。監(jiān)督檢查的重點(diǎn)包括采購預(yù)算是否科學(xué)合理、是否違反法律法規(guī)，采購方式和采購程序是否正確，資金運(yùn)作是否高效、是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，采購人員的專業(yè)素質(zhì)是否達(dá)到要求、是否存在廉政風(fēng)險(xiǎn)等。監(jiān)督檢查的手段可以采用外部審計(jì)和單位內(nèi)部審計(jì)的方式。
（六）提高采購從業(yè)人員綜合能力
采購從業(yè)人員的綜合素養(yǎng)和能力對(duì)政府采購管理的成效起到重要作用。一是加強(qiáng)法律政策理論培訓(xùn)學(xué)習(xí)。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)組織采購從業(yè)人員參加法律制度政策文件、專業(yè)技能和職業(yè)道德等方面的常態(tài)化培訓(xùn)學(xué)習(xí)，定期進(jìn)行業(yè)務(wù)考核，開展多維評(píng)估，確保合格上崗。二是強(qiáng)化思想品德和廉政警示教育，通過正反典型案例進(jìn)行示范警示教育，提高責(zé)任意識(shí)、思想意識(shí)和廉政意識(shí)。三是開展崗位定期輪換，拓展采購人員專業(yè)知識(shí)，加強(qiáng)崗位廉政建設(shè)。
來源：《中國政府采購》雜志 作者：李邱荔
