供應(yīng)商在政府采購活動中以極低報價、甚至1元報價、0元報價獲取采購合同的情形時有發(fā)生，引發(fā)了很多質(zhì)疑投訴，長期困繞著財政部門、采購人、代理機構(gòu)和評審專家。2022年7月，財政部國庫司就《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱“修訂草案”）再次向社會公開征求意見。筆者從政府采購實踐角度特對“修訂草案”提一些修法建議，希望能引起立法者關(guān)注，為完善政府采購制度盡一點微薄之力。
一、采購是有償交易活動，應(yīng)遵行公平對價原則
“采購”一詞的現(xiàn)代漢語釋義就是購買、購置、購銷、收購等意思。政府采購法規(guī)定的以購買、租賃、委托等方式取得合同的
行為，本質(zhì)就是市場交易行為，應(yīng)當(dāng)遵行市場對價交易原則。
政府采購法第一條之公平競爭原則，在采購活動中除了在資格條件、質(zhì)量技術(shù)和合同商務(wù)條件、以及評審因素等方面體現(xiàn)公平競爭外，還應(yīng)當(dāng)在價格競爭機制上體現(xiàn)公平競爭。政府采購活動中供應(yīng)商以低于成本、甚至1元、0報價投標(biāo)競爭，這本質(zhì)上不是一種公平交易行為，不符合民法典規(guī)定的平等互利、公平交易原則；尤其是0報價、1元錢報價之本質(zhì)是就是一種贈予，既然是贈予，就應(yīng)當(dāng)適用贈予類法律法規(guī)，不應(yīng)當(dāng)走政府采購程序。
二、極低報價潛藏風(fēng)險，易損害當(dāng)事人合法權(quán)益
如果不從法律上明確政府采購是以合同方式“有償取得”、如果不對什么是“有償取得”做規(guī)定，那么供應(yīng)商在政府采購活動中就可以采取1元報價、0報價等低于市場成本價方式中標(biāo)獲取采購合同。這不利于保證采購質(zhì)量，不利于維護(hù)采購人和其他參與投標(biāo)的供應(yīng)商合法權(quán)益，極易引發(fā)采購糾紛。
一是以人智力活動為主的服務(wù)項目，如軟件開發(fā)、咨詢服務(wù)、審計服務(wù)、設(shè)計規(guī)劃服務(wù)等等，不適宜最低評標(biāo)價法、更不適宜過低價中標(biāo)成交。因為具體從事合同履約的人之個體存在智力水平、專業(yè)技術(shù)、綜合素質(zhì)、教育背景、道德品行等重大差異，人的主觀能動服務(wù)、智力服務(wù)彈性極大，如果以極低價中標(biāo)成交，供應(yīng)商還要追求自身利益，這難以保證采購項目的質(zhì)量、難以有效滿足采購人合理需求。二是需要配備專用耗材或后續(xù)配套升級服務(wù)才能正常使用的檢驗、實驗儀器（或?qū)Ｓ迷O(shè)備）和信息化項目等，不適宜最低評標(biāo)價法、也不適宜過低價格中標(biāo)成交。例如醫(yī)用檢驗設(shè)備等等產(chǎn)品。如果任由0元錢報價、或明顯低于市場公允價格的報價中標(biāo)，則往往會在后續(xù)售后、或設(shè)備使用中被中標(biāo)商以其他方式壟斷，最終讓采購人另行支付大筆費用。例如某種生化檢測設(shè)備需要配套專用檢測試劑才能正常使用，一般第一次隨檢測儀器交付的配套試劑少，一但用完就必須付費購買其專用試劑，若換用其他廠商的則不能正常檢測使用；比如某信息化系統(tǒng)開發(fā)，今后涉及更新升級等；……不再例舉。三是過度或片面追求低價中標(biāo)，易導(dǎo)致大量同類企業(yè)陷入低價、低質(zhì)惡性循環(huán)狀態(tài)，非常不利于企業(yè)創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展。
三、兩點修訂建議
一是“修訂草案”第二條作適當(dāng)修改。在“修訂草案”第二條中增加一款：本法規(guī)定的購買、租賃、委托等方式是指有償取得，應(yīng)當(dāng)符合采購標(biāo)的所屬行業(yè)或市場公允價格水平；本法規(guī)定的合作方式應(yīng)遵循平等互利和有利于維護(hù)國家利益、社會公共利益原則。
修訂理由。如果第二條不規(guī)定為“有償取得”、不對什么是有償取得做明確規(guī)定，則與第五十二條“異常低價標(biāo)識與處理”之規(guī)定存在法律邏輯矛盾。
二是“修訂草案”第五十二條作適當(dāng)修改。增加一款：本
條所稱供應(yīng)商報價明顯低于其他供應(yīng)商有效報價，是指供應(yīng)商
報價低于采購預(yù)算價或最高限價的70%，或者低于包括該供應(yīng)
商在內(nèi)的所有供應(yīng)商報價算術(shù)平均值的80%。
修訂理由?，F(xiàn)行政府采購法規(guī)制度對“明顯低于其他供應(yīng)商有效報價”缺乏評判標(biāo)準(zhǔn)，評審認(rèn)定難。例如：四家供應(yīng)商報價分別是A80萬、B83萬、C90萬、D68萬，以哪家供應(yīng)商報價作參照標(biāo)準(zhǔn)來判定某一家的報價明顯低于其他供應(yīng)商有效報價呢？是以C90萬、還是以A80萬呢？是不是D報68萬就不具有合理性了呢？……。從采購實踐和統(tǒng)計學(xué)原理看，采取評均值作為低于成本報價的評標(biāo)參考值具有可行性和合理性，也不會導(dǎo)致供應(yīng)商串標(biāo)或圍標(biāo)。因為，在采購實踐中只要在開標(biāo)前對報名供應(yīng)商信息保密、只要不設(shè)置特定傾向性、排他性的資格條件、技術(shù)服務(wù)要求和評審因素等，一般情況下就不易發(fā)生串通投標(biāo)或圍標(biāo)；并且全國大多數(shù)省市縣（區(qū)）基本實現(xiàn)了全流程不見面電子化采購交易，能夠確保開標(biāo)前的潛在供應(yīng)商信息不被非法泄露。因此，以法律形式設(shè)置一個對異常低價評審的合理認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，有利于保障評審活動公正進(jìn)行，防范評審委亂用評審權(quán)，也有利于財政部門監(jiān)督管理。
為了便于表述，本文附“政府采購法（修訂草案征求意見稿）”修訂情況表（見下表）。
政府采購法（修訂草案征求意見稿）修訂對比 | |
“修訂草案征求意見稿” 原條款 | 建議修訂條款 |
第二條【適用范圍和定義】在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行的政府采購適用本法。 本法所稱財政性資金，是指納入預(yù)算管理的資金。
| 第二條【適用范圍和定義】在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行的政府采購適用本法。 |
第五十二條【異常低價標(biāo)識別與處理】評審委員會認(rèn)為供應(yīng)商報價明顯低于其他供應(yīng)商有效報價的，應(yīng)當(dāng)要求其對報價合理性提交必要的證明材料。供應(yīng)商不能證明其報價合理性的，評審委員會可以將其作為無效競標(biāo)處理。
| 第五十二條【異常低價標(biāo)識別與處理】評審委員會認(rèn)為供應(yīng)商報價明顯低于其他供應(yīng)商有效報價的，應(yīng)當(dāng)要求其對報價合理性提交必要的證明材料。供應(yīng)商不能證明其報價合理性的，評審委員會可以將其作為無效競標(biāo)處理。 |
作者：畢常彬，作者單位：四川榮縣公共資源交易中心
來源：中國政府采購網(wǎng)
