財政部門是否應當主動增加投訴當事人
■ 沈德能
案例
某供應商A公司對某采購項目的中標結果有意見，向代理機構提出質疑，質疑事實和理由是：自己才是排名第一的中標候選人，評標委員會不按照招標文件規(guī)定的評標方法評標，導致自己落到排名第二。在代理機構答復其質疑后，又對質疑答復不滿意向當地財政局提起投訴。財政局收到A公司的投訴書后對該投訴書進行了審查，發(fā)現A公司在投訴書中僅把代理機構列為被投訴人，相關供應商一欄未填寫，財政局認為投訴書應當將該項目采購人列為被投訴人，增加其他中標候選人為相關供應商，同時補正其他事項。財政局于是向A公司發(fā)出了投訴補正通知書，要求其在3個工作日內補正投訴書。A公司在規(guī)定期限內修改了投訴書，財政局再次對A公司修改后的投訴書進行了審查。再次審查發(fā)現投訴書將中標供應商列為相關供應商，但仍然未將項目采購人列為被投訴人。經進一步向A公司了解情況，A公司認為不想得罪采購人單位，就沒有把采購人列為被投訴人，而且只有中標人是影響自己公司中標的，其他中標候選人對自己公司中標不構成威脅，因此也沒有把他們列為相關供應商。
對于A公司的投訴該如何處理，財政局出現了兩種截然不同的意見：一種意見認為，A公司未按照財政部門補正通知書要求補正投訴當事人（被投訴人和相關供應商），對其投訴應當不予受理；另外一種意見認為，A公司雖然未按照財政部門補正通知書要求補正投訴當事人，但其投訴仍然符合受理條件，應當受理。同時為保障投訴相關當事人的合法權益，財政部門應當主動增加投訴當事人，通知項目采購人和其他中標候選人參與投訴處理。
問題1：財政局是否該受理A公司的投訴？
問題2：財政部門是否應當主動增加投訴當事人？
關于問題1，筆者認為，按照《政府采購質疑和投訴辦法》第十八條規(guī)定，投訴書應當具備的內容包括（一）投訴人和被投訴人的姓名或者名稱、通訊地址、郵編、聯系人及聯系電話。A公司修改后的投訴書符合這個條款的規(guī)定，盡管被投訴人中不列采購人，但不應當以此為由認為該投訴書內容不符合受理條件而不受理A公司的投訴。其一，《政府采購質疑和投訴辦法》第二十一條（一）規(guī)定“未按照補正期限進行補正或者補正后仍不符合規(guī)定的，不予受理?！彪m然在《政府采購質疑和投訴辦法》第十八條有提示被投訴人包含被投訴的采購人、采購代理機構，在財政部發(fā)布的投訴書范本中提示“被投訴人1、被投訴人2……”但都未明確必須把采購人列為被投訴人。因此，從現有規(guī)章和相關規(guī)范性文件看，A公司的投訴書不把采購人列為被投訴人不能得出“不符合規(guī)定”的結論。而A公司的投訴書把代理機構列為被投訴人，符合《政府采購質疑和投訴辦法》第十八條規(guī)定的投訴書應當具備的內容（一）關于投訴人和被投訴人身份信息的要求，因而財政局不能不受理A公司的投訴。其二，如果僅僅因為投訴書所列的當事人不全而不予受理供應商的投訴，對于供應商而言過于苛刻和不合情理，不符合優(yōu)化營商環(huán)境的基本要求。供應商可能基于自己某些方面的考慮不愿意把更多的當事人寫入投訴書中，這并不妨礙財政部門受理和處理投訴。財政部門在告知供應商修改補正投訴書后仍然缺少某些投訴相關當事人的，筆者認為，財政部門可以受理其投訴。
關于問題2，筆者認為，財政部門應當主動增加投訴當事人（投訴人除外）。理由有：其一，政府采購的采購人是采購項目的責任人，依法應當承擔采購主體責任。作為責任人，在采購項目投訴處理中，采購人有權參與也應當參與投訴處理，否則無法體現和落實采購人主體責任。眾所周知，投訴是政府采購活動中重要的程序，直接關系到采購項目和采購結果的判定，對于采購人有直接利害關系。盡管采購人可以委托代理機構參與投訴事項的處理，提交說明和相關材料，但把采購人列為被投訴人會在形式上和實質上加強采購人主體責任，避免采購人當“甩手掌柜”（供應商只投訴代理機構與采購人無關），將責任推給代理機構。從強化和落實采購人主體責任的要求看，采購人應當是被投訴人，而不應當僅將代理機構單獨列為被投訴人。同時，如果投訴處理決定要求采購人承擔責任或者對采購人權益造成影響，由于未將其列為被投訴人，采購人因而無法行使救濟權來維護其合法權益。因此，本案例中A公司未將該項目采購人列為被投訴人，受理投訴的財政局依法應當增加采購人為被投訴人。其二，其他中標候選人與中標結果有利害關系，財政部門應當保障其知情權、參與權和救濟權，主動增加其為相關供應商參與投訴處理。政府采購投訴處理是財政部門的行政行為，在依法作出行政行為時，行政機關應當遵循程序正當原則，依法保障相關當事人的權益，對于與投訴事項有利害關系的供應商，應當通知其參與到投訴處理中。國務院《關于印發(fā)全面推進依法行政實施綱要的通知》（國發(fā)〔2004〕10號）指出：要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權?！墩少徺|疑和投訴辦法》第二十一條第（四）項規(guī)定：“自收到投訴書之日起即為受理，并在收到投訴后8個工作日內向被投訴人和其他與投訴事項有關的當事人發(fā)出投訴答復通知書及投訴書副本”。此處的“其他與投訴事項有關的當事人”并不限于供應商在投訴書上所列的當事人，而是財政部門經過審查認為的凡是與投訴事項有關的當事人。本案例中，A公司對中標結果提起投訴，投訴處理的結果可能涉及到中標候選人的排序變化，從而影響中標結果，因此本項目的中標候選人當然是與投訴事項有關的當事人。投訴書只將排名第一的中標候選人（即中標人）列為相關供應商，財政局在受理投訴后，依法應當增加其他中標候選人為相關供應商，向其他中標候選人發(fā)出通知書及投訴書副本，保障其知情權、參與權和救濟權。
相關啟示
綜上所述，程序正當是行政機關依法行政的基本原則和要求，財政部門在受理和處理投訴時，應當保障與投訴有關當事人的權益，對投訴供應商未將采購人列為被投訴人，未將其他有利害相關的供應商列為相關供應商的，財政部門應當依法主動增加投訴當事人，通知其參與投訴處理，保障其知情權、參與權和救濟權。
需要指出的是，政府采購項目因質疑而引起的“投訴”不是舉報違法行為的“投訴”。因質疑而引起的投訴本質是采購人和供應商在采購項目中出現了爭議（供應商認為其權益受到損害），進而依法解決爭議的一個法定程序，不是處理處罰采購當事人的違法行為，而是處理采購當事人的爭議。舉報違法行為的“投訴”才是處理處罰當事人。雖然某些爭議是因采購當事人違法行為而引起的，但處理違法行為是另外一個程序（比如行政處罰的程序），并不在投訴處理當中解決。
政府采購的兩方主體分別是采購人和供應商，供應商作為投訴人，相應的采購人就是被投訴人，合情合理。因此，在投訴書中寫明采購人為被投訴人并不是要求財政部門處理處罰采購人，而是由于采購人要對采購項目負擔主體責任，與投訴供應商對應，采購人應當是被投訴人。供應商和采購人都要正確理解和看待“被投訴人”，供應商不要誤認為把采購人列為被投訴人就是要處理處罰采購人，就是得罪采購人；同時，采購人也不要誤認為當被投訴人是出丑的事情，會臉上無光。采購人被投訴不等于就一定有過錯，就一定違法違規(guī)，而是因為采購項目出現了爭議需要解決，需要一個與投訴人對應的被投訴人身份罷了，僅此而已。
作者：沈德能 來源：中國政府采購報
