一、前言
綜合評分法是政府采購中最常采用的評審方法之一。在政府采購實踐中，因評審因素具有傾向性、量化標準不合理、分值設定不符合規(guī)定等原因被質疑或投訴時常發(fā)生。本文將通過案例的方式，歸納常見錯誤，分析產生原因，以期為政府采購中用好綜合評分法提供參考意見。
二、政府采購中綜合評分法的五種常見錯誤及解析
1.評審標準中的分值設置未與評審因素的量化指標相對應
案例1：某局視頻會議系統(tǒng)擴容改造項目，評分細則中含以下兩項：
（1）整體設計方案5分，評分標準為根據(jù)方案全面、較全面，配置完善、較完善，實施可行性高、一般等描述分為三檔，并設有不同分值。
（2）產品技術指標15分，評分標準為：該項目共有102項主要功能及技術指標要求，其中▲號關鍵指標24項、非▲號項78項。投標產品技術參數(shù)完全滿足102項要求的，得15分；▲的技術參數(shù)每負偏離一項，扣3分；非▲的參數(shù)每負偏離一項，扣1分，扣完該項分為止。
案例分析：在財政部發(fā)布的違法違規(guī)信息公告中，類似評分設置和描述十分常見，大多被判定為違規(guī)。案例1中，評分細則的錯誤主要有兩點：一是沒有合理設置評審因素；二是沒有將評審因素細化、量化，沒有按照量化指標的等次設置不同且合理的分值。對此，《〈中華人民共和國政府采購法實施條例〉釋義》第三十四條“評標方法”里有非常詳細的解釋。
第（1）項標準中,全面、較全面和完善、較完善均沒有具體、清晰、客觀的標準。此種情況，多是供應商自由發(fā)揮，評審專家主觀判斷，自由裁量權非常大。類似的如品牌知名度、社會認知度，都是無法量化的指標，不應作為評審因素。采購需求中客觀但是不可量化的指標，也不得作為評分項，而應當作為實質性要求。
第（2）項標準中，雖然評審因素和分值都量化了，但是既不科學，也不合理，在評審中容易發(fā)生絕大多數(shù)供應商該項指標均為零分的極端情況。如果所有供應商得分都為零，此項評分就失去了意義；如果僅有一家得分或得高分，那么其技術指標極有可能具有排他性。
作者建議：對于第（1）項情況，實踐中如果確實需要由供應商提供設計方案，建議做好需求調查，確定與設計相關的重要指標和優(yōu)先等級，將設計方案的評審標準細化為多個子項并設置客觀的標準。評審因素應準確反映采購人的需求重點，應設定與報價相關的技術、服務指標。此類項目還可對可能涵蓋的后續(xù)采購引入全生命周期成本理念考核，如后續(xù)維護、維修價格以及后續(xù)采購的可替代性等，都可作為評審因素。
關于第（2）項情況，應將必須滿足的性能指標設置為實質性要求，作為符合性審查要求，并可設置最大偏離項數(shù)，其他需要考核的指標再設置為評審因素并設置合理分值。在有些項目中，符合性審查的技術參數(shù)同樣可作為評審因素，設置正偏離加分。如案例1中將“攝像機控制鍵盤實現(xiàn)6路攝像采集系統(tǒng)的遠程控制”“臺式電腦I7處理器、16G內存”設為實質性要求，提供相應高規(guī)格配置的，可獲得相應加分。
2.評審因素具有傾向性或排他性，對供應商實行差別待遇
案例2:某院醫(yī)療信息化采購項目，將獲得CMMI證書設置為評審加分條件（最高3分），其中五級得3分，四級得2分，三級以下得1分。該項目最終被認定為中標結果無效，并受到行政處罰。
案例分析：將資質證書設置為評審因素在實踐中非常普遍。如CMMI證書就曾被北京、上海等多地政府列入當?shù)匮a助獎勵政策范圍。據(jù)不完全統(tǒng)計，中國政府采購網(wǎng)2023年前7個月的更正公告中，有16條涉及CMMI證書，約70%最終刪除了該證書。CMMI證書作為評審加分項違規(guī)的主要原因有兩個方面：一是CMMI源于美國，是未經(jīng)國家認監(jiān)委認可的境外機構所出具的認證，且認證評估價格不菲，具有一定的排他性；二是CMMI認證針對的是供應商已開發(fā)軟件，大多與采購標的的性能、質量無直接關系。類似的還有PMP人員證書等。此外，還有四種情況也屬于以不合理的條件對供應商實行差別待遇或歧視待遇，在設置評審因素時應加以規(guī)避。
一是資格認證為國務院明令取消的。為進一步激發(fā)經(jīng)營主體活力，國務院陸續(xù)取消了一系列資質，例如計算機信息系統(tǒng)集成企業(yè)資質認定、環(huán)境保護(污染治理)設施運營單位甲級資質、城市園林綠化企業(yè)資質、工程造價咨詢企業(yè)資質認定等，具體可參考2013年、2014年、2017年、2018年陸續(xù)發(fā)布的國務院關于取消或下放一批行政審批（許可）項目的決定，以及深化“證照分離”改革激發(fā)市場主體發(fā)展活力的通知等。
二是資格證書申請條件含有歧視中小企業(yè)因素的。如對企業(yè)注冊資本、營業(yè)收入、資產總額、從業(yè)人員、納稅額、利潤等規(guī)模條件作出要求和限制。一些行業(yè)協(xié)會頒發(fā)的證書，對中小企業(yè)可能存在歧視，一般不宜作為評審因素。
三是資質、證書、榮譽與采購需求無關的。例如某大學體育器材和場地安全設施采購項目，設定質量管理體系、環(huán)境管理體系、職業(yè)健康安全管理體系三個認證證書作為質量保證的評審加分項，被財政部認定構成差別歧視待遇。又如某博物館物業(yè)服務采購項目，設置供應商獲得由省級精神文明組織頒發(fā)的“文明單位”“文明窗口單位”“文明標兵單位”榮譽稱號的可加分，也被認定為違規(guī)。
四是業(yè)績或榮譽為特定行業(yè)或特定區(qū)域的。例如采購審計服務項目，設置具有工程造價審計或審核業(yè)績可加分；規(guī)劃類項目，設置全國優(yōu)秀城鄉(xiāng)規(guī)劃設計獎、魯班獎等行業(yè)協(xié)會頒發(fā)的獎項可加分，都被判定為違規(guī)。值得注意的是，行業(yè)協(xié)會一般為某個特定行業(yè)的社團組織，其頒發(fā)的獎項一般都屬于特定行業(yè)。另外，中國科學院院士、中國工程院院士和國務院政府津貼獲得者，雖然不是特定行業(yè)或區(qū)域授予的，但是因數(shù)量極為有限，也不宜作為加分因素。
作者建議：將資質、證書作為評審標準，必須合法合理合情，必須與采購實際需求、合同履行存在實質性的相關性。在上述前提下，根據(jù)財政部門的回復，屬于受行政機關委托開展的有關資質和能力認定的證書，相關的產品專利證書、著作權登記證書等，可作為評審因素。例如由具備鑒定資質的第三方鑒定機構鑒定發(fā)證的職業(yè)技能等級證書、計算機軟件著作權登記證等。值得注意的是，信息平臺建設及運營類項目中，將信息技術服務運行維護標準（ITSS）符合性認證設為評審加分項十分常見，雖然目前未認定為差別待遇或歧視待遇，但是也存在一定的爭議，因此需謹慎使用。
3.分值設定不合規(guī)
案例3：某院“計算機網(wǎng)絡信息中心設備采購”項目招標采購，總分值中價格占20分，商務占30分，技術服務占50分。潛在供應商A公司書面質疑：價格20分，違反政府采購法律法規(guī)，請求調增價格分。
采購人回復稱：本項目設備金額不高，且市場上產品較成熟，同檔次產品價差不大，但是設備的安裝、調試以及售后等工作比較重要，所以設定評審因素時調低價格分，以避免供應商通過提供質次價低的產品進行惡性競爭，技術服務分比重相對提高，有助于合理評價各投標供應商。
A公司對答復不滿，向財政部門提出投訴。財政部最終認定本次采購行為違法，責令重新開展采購活動。
案例分析：該項目為貨物采購，采用招標方式，根據(jù)《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）的規(guī)定，價格分應不低于30%。關于價格分分值，政府采購法體系有各種詳細規(guī)定。不同類型、不同采購方式的項目，對價格分值占總分值的比重有不同要求：招標方式，貨物不低于30%，服務不低于10%；競爭性磋商方式，貨物為30%至60%，服務為10%至30%。工程及其相關的貨物、服務項目，采用招標方式，遵循《招標投標法》；采用競爭性磋商方式，價格權重可由采購人、采購代理機構根據(jù)項目特點自行確定。且價格分的計算必須采用低價優(yōu)先法，不得去掉報價中的最高報價和最低報價。
實踐中，還有一種分值設定也經(jīng)常引發(fā)爭議，即軟件定制開發(fā)類項目中設置較高的系統(tǒng)演示分。例如某智能化弱電系統(tǒng)及軟件采購項目，采購文件設有技術分50分，其中系統(tǒng)演示15分。15分有四檔，主要評審標準為三大項功能需求的界面及系統(tǒng)功能演示的優(yōu)劣。系統(tǒng)演示的主要作用是從實操性層面為采購計劃的規(guī)范實施提供可見的參考。于采購人，最終的目的是實現(xiàn)物有所值的采購，并非完美的演示。15分占技術總分的30%，分值權重明顯過高，簡單地以演示得“好、較好和差”來評價，評委自由裁量權過大，既難以達到采購目的，也容易因分值設置未與評審因素的量化指標相對應而受到質疑或投訴，可細化為實現(xiàn)某一項功能或效果得相應分值。例如該系統(tǒng)對管理的多樣性和安全性有要求，可以要求演示管理模式，根據(jù)其集中管理模式、分立管理模式、超級管理員情況等的設計和實現(xiàn)情況設置不同分值。
作者建議：《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第18號）最初于2004年實行，根據(jù)第五十二條，對于確有特殊情況需要調低價格分值，采購人可書面陳述理由呈報同級人民政府財政部門批準。但是該辦法已于2017年進行了修訂，即財政部令第87號。原五十二條中“有特殊情況需要調整的，應當經(jīng)同級人民政府財政部門批準”的描述在新規(guī)中已經(jīng)刪除?？梢岳斫鉃?，新規(guī)定對于分值設定的要求更為嚴格，不再有特例。因此，在貨物和服務招標采購中，采購人應嚴格按照財政部令第87號科學設置分值。
4.未按采購文件規(guī)定的評審方法和標準進行評審
案例4：某單位委托代理機構對消防設施采購及安裝項目公開招標，結果公告后，A公司對得分提出質疑，之后對代理機構答復不滿，又向財政部門提出投訴。財政部調查發(fā)現(xiàn)，A公司案例業(yè)績客觀分評分不一致，應得分為3分，但是5名評標專家的打分為3分，2名采購人代表打分為0分。財政部門最終認定評標委員會未按招標文件規(guī)定的評標方法和標準進行評標，且影響中標結果，中標結果無效，要求重新采購。
案例分析：《財政部關于進一步規(guī)范政府采購評審工作有關問題的通知》（財庫〔2012〕69號）第二條明確規(guī)定，“對供應商的價格分等客觀評分項的評分應當一致”。案例4中，采購人代表未按照客觀、公正、審慎的原則評審，違反了《政府采購法實施條例》第四十一條的規(guī)定，原因有三種可能：一是沒有充分理解評標辦法；二是沒有仔細審查A公司的投標文件；三是存在歧視和傾向性。同時，評標委員會亦未盡職盡責校對評分數(shù)據(jù)，復核評分存在差異的地方。此外，代理機構也未盡到提示評標委員會復核的義務，未能及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題。
在實踐中，有四種情況都屬于類似違規(guī)行為：一是出現(xiàn)畸高、畸低的重大差異評分時，評審專家不能提供書面的合理理由；二是評審委員會對供應商采取不同的評審標準。例如某項目，B、C兩公司對同一組技術參數(shù)均未提供具體響應數(shù)值，B公司被扣分，C公司卻未被扣分；三是評審專家在項目評審過程中未按規(guī)定獨立評審，對評審內容進行分工、協(xié)商討論評分、抄寫其他專家分數(shù)等；四是評審專家疏忽大意，對響應文件中實質性條款響應情況、中小企業(yè)聲明函等審核不嚴，導致符合性審查不合格的供應商進入評審環(huán)節(jié)甚至中標。
作者建議：加強評審督查力度，對于違反評審紀律的行為，嚴格按照《政府采購法實施條例》的相關條款進行處罰，強化現(xiàn)有法律法規(guī)對評審專家、采購人代表和代理機構的約束；提高專家準入門檻，由政府部門在深化專家遴選、考核標準、后期培訓上出臺更完善的規(guī)定和舉措；建立專家履職評價體系，通過多種形式和途徑的信用記錄和評價管理，切實激發(fā)專家履職盡責的動力。
5.采購人未在評審報告推薦的中標候選人中按順序確定中標供應商
案例5：某單位某業(yè)務注冊與備案管理系統(tǒng)項目，采用競爭性磋商方式采購。經(jīng)過評審，磋商小組推薦綜合得分第一的H公司為第一中標候選人。采購人收到評審結果后，認為評審委員會將H公司子公司的業(yè)績計入其業(yè)績分，違反了客觀、審慎的評審原則，因此拒絕確認評標結果，并直接決定排名第二的T公司為中標供應商并公告。H公司向財政部提起投訴。財政部調查后認為采購行為違法，責令重新組織采購活動。
案例分析：此案例中有兩個明顯的錯誤。一是母公司和子公司是兩個獨立的法人主體，子公司的業(yè)績不能作為母公司業(yè)績并得分，磋商小組有錯。二是采購人因為磋商小組存在過錯就自行重新評審，并確定其他中標供應商，也是錯誤的。磋商小組錯誤在案例4已有相關分析，這里著重討論關于采購人的錯誤。
根據(jù)《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第三十二條的規(guī)定，只有六種情形下采購人才可以重新組織評審，分別是：資格性檢查認定錯誤的；分值匯總計算錯誤的；分項評分超出評分標準范圍的；客觀分評分不一致的；經(jīng)磋商小組一致認定評分畸高、畸低的。案例5中的情形未包含在其中，因此采購人不能重新組織評審，也不能自行確定其他供應商為成交供應商。
采用綜合評分法，評審結果按照評審后得分由高到低順序排列，成交候選人的條件是“響應文件滿足采購文件全部實質性要求”且“按照評審因素的量化指標評審得分最高的”。根據(jù)《政府采購法實施條例》第四十三條的規(guī)定，作為采購人，應當自收到評審報告5個工作日內，從評審報告提出的成交候選供應商中，按照排序由高到低的原則確定成交供應商。
作者建議：根據(jù)《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第三十二條的規(guī)定，采購人“發(fā)現(xiàn)磋商小組未按照磋商文件規(guī)定的評審標準進行評審的，應當重新開展采購活動，并同時書面報告本級財政部門”。
三、結語
綜上，本文分析了政府采購實踐中采用綜合評分法常見的五種錯誤，其中前三個錯誤主要總結的是采購文件編制中的問題，類似質疑和投訴發(fā)生頻率十分高；后兩個錯誤分別總結的是評審過程和評審結果的確定環(huán)節(jié)，雖然不多發(fā)，但是也具有一定的現(xiàn)實指導意義。梳理上述法規(guī)和案例，作者認為使用綜合評分法的要素可以總結為十二個字，即依法合規(guī)、切合需求、客觀嚴謹。
1.依法合規(guī)是基石
政府采購注重強制規(guī)范性，各環(huán)節(jié)都必須嚴格按照法律法規(guī)，遵循公開公平的原則進行，確保所有合格供應商都有平等參與的機會。其中最為具體的體現(xiàn)就是評審因素和標準的設定必須遵循政府采購法體系中的各項規(guī)定和要求，不得設置具有傾向性、排斥性的要求、指標、資質、條件。
2.切合需求是核心
第一，選擇綜合評分法這一評審方法的項目，應是“采購需求客觀、明確，且技術復雜或者專業(yè)性較強”的采購項目。第二，評審因素應準確反映采購人的需求重點，即與相應的商務條件和采購需求對應，設定在與報價相關的技術、服務指標上。
3.客觀嚴謹是關鍵
客觀旨在最大限度規(guī)避評審中的主觀因素，具體體現(xiàn)為需求客觀、標準客觀和評委態(tài)度客觀。嚴謹應是一種貫穿采購始終的態(tài)度，采購人、采購代理機構在編制文件、組織采購的過程中應認真細致，評委在評審中也必須獨立審慎。
作者：袁鶯
作者單位：廣西日報傳媒集團有限公司
來源：本文首發(fā)于《招標采購管理》2024年第2期。
