2023年，G省財政廳對某采購代理機構在代理政府采購業(yè)務過程中存在逾期退還投標保證金的問題進行調(diào)查。經(jīng)查，一是發(fā)現(xiàn)該采購代理機構部分項目中存在逾期退還中標供應商、未中標供應商投標保證金的情形。二是根據(jù)該采購代理機構提供的保證金臺賬顯示：2019年至2021年存在逾期退還投標保證金的省級政府采購項目約占代理總量的85%；提供的銀行付款單據(jù)顯示：涉及逾期退還投標保證金的金額約占收取總量的76%。
由于該采購代理機構長期在代理政府采購項目中逾期退還投標保證金，該行為違反了《中華人民共和國政府采購法實施條例》第三十三條第二款的規(guī)定。G省財政廳責令該采購代理機構限期改正，并作出警告的行政處罰。
2024年8月，Y省財政廳在官方微信公眾號公布首批政府采購領域違法違規(guī)行為專項整治典型案例，其中Y省級某學院在2023年新興專業(yè)建設項目的采購文件中，要求投標保證金繳納的形式僅有轉賬，屬于限制保證金繳納形式的情形……
涉及保證金的問題時有發(fā)生，筆者想就此探討如何設置政府采購的保證金要求。
保證金的常見情形
財政部印發(fā)的《關于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》明確，采購人、采購代理機構不得收取沒有法律法規(guī)依據(jù)的保證金。近日，工業(yè)和信息化部、財政部發(fā)布《國務院部門涉企保證金目錄清單（2024版）》進一步明確保證金收取范圍包括政府采購投標保證金、政府采購履約保證金等22項保證金。在政府采購活動中，有法律法規(guī)依據(jù)的保證金有以下3種：
一是投標保證金，是指投標供應商在招標投標活動中，按照約定繳納給招標人的投標責任擔保，其主要作用是保證投標供應商在遞交投標文件后不得隨意撤銷投標文件，中標（成交）后不得無正當理由不與采購人訂立合同，在簽訂合同時不得向采購人提出附加條件、不按照招標文件要求提交履約保證金。采購人或者采購代理機構在編制招標文件時，應當寫明投標保證金交納、退還方式以及不予退還投標保證金的情形。
二是履約保證金，是指在合同的履行期內(nèi)所提供的一種資金保證，并在雙方合同到期或者依法解除時才予以退還。履約保證金的目的是擔保供應商完全履行合同，主要擔保工期和質(zhì)量與合同相符的約定。收取履約保證金的，應當在采購合同中約定履約保證金退還的方式、時間、條件和不予退還的情形，明確逾期退還履約保證金的違約責任。
三是質(zhì)量保證金，是為了擔保產(chǎn)品的質(zhì)量，由供應商向采購人預先支付一定數(shù)額的金錢，在項目竣工驗收或貨物驗收交付使用后，從應付的項目或貨物錢款中預留的，用以維修產(chǎn)品在保修期限和保修范圍內(nèi)出現(xiàn)質(zhì)量缺陷的資金。當質(zhì)量保證期屆滿而產(chǎn)品無質(zhì)量問題時，采購人應將該筆保證金退還給供應商。在政府采購活動中，僅有工程類項目具備預留質(zhì)量保證金的法律依據(jù)。因此，政府采購貨物和服務類項目不得收取(預留)質(zhì)量保證金,也不得將已收取的履約保證金轉為質(zhì)量保證金。政府采購工程類項目收取質(zhì)量保證金的,也應當符合工程質(zhì)量保證金管理有關規(guī)定。
保證金的有關要求
——政府采購繳納保證金的形式要求。采購文件要求中標（成交）供應商提交履約保證金或投標保證金的，應當以支票、匯票、本票或者金融機構、擔保機構出具的保函等非現(xiàn)金形式提交。在競爭性談判或者詢價采購中，要求參加談判或者詢價的供應商提交保證金的，同樣適用本要求。此外，銀行轉賬的形式也視為非現(xiàn)金形式。
——政府采購繳納保證金的數(shù)額要求。按照《中華人民共和國政府采購法實施條例》要求，采購文件要求中標（成交）供應商提交履約保證金或投標保證金的，履約保證金的數(shù)額不得超過政府采購合同金額的10%，投標保證金不得超過采購項目預算金額的2%。
——政府采購投標保證金的退還要求。一般退回情形：一是在投標截止時間前撤回已提交的投標文件的投標供應商，采購人或者采購代理機構應當自收到投標供應商書面撤回通知之日起5個工作日內(nèi)，退還已收取的投標保證金，但因投標供應商自身原因導致無法及時退還的除外。二是未中標的投標供應商，采購人或者采購代理機構應當自中標通知書發(fā)出之日起5個工作日內(nèi)退還未中標人的投標保證金。三是已中標的投標供應商，采購人或者采購代理機構應當自采購合同簽訂之日起5個工作日內(nèi)退還中標人的投標保證金或者轉為中標人的履約保證金。
特殊退回情形：一是投標供應商在投標有效期內(nèi)撤銷投標文件，采購人或者采購代理機構可以不退還投標保證金。投標有效期的開始時間為提交投標文件的截止之日，在投標文件中承諾的投標有效期應當不少于招標文件中載明的投標有效期。二是采購人或者采購代理機構終止招標的，若已經(jīng)收取招標文件費用或者投標保證金，應當在終止采購活動后5個工作日內(nèi)，退還所收取的招標文件費用和所收取的投標保證金及其在銀行產(chǎn)生的孳息。
逾期退還投標保證金會產(chǎn)生法律風險。一是按照《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，下稱87號令）第三十八條規(guī)定，逾期退還投標保證金的，除應當退還投標保證金本金外，還應當按中國人民銀行同期貸款基準利率上浮20％后的利率支付超期資金占用費，但因投標供應商自身原因導致無法及時退還的除外。二是按照87號令第七十八條規(guī)定，未按照規(guī)定退還投標保證金的，由財政部門責令限期改正，情節(jié)嚴重的，給予警告，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由其行政主管部門或者有關機關給予處分，并予通報；采購代理機構有違法所得的，沒收違法所得，并可以處以不超過違法所得3倍、最高不超過3萬元的罰款，沒有違法所得的，可以處以1萬元以下的罰款。
——政府采購履約保證金的退還要求。政府采購應當嚴格按照采購合同開展履約驗收，驗收結果應當與采購合同約定的資金支付及履約保證金返還條件掛鉤。履約驗收的各項資料應當存檔備查。驗收合格的項目，采購人應當根據(jù)采購合同的約定及時向供應商支付采購資金、退還履約保證金。
健全保證金管理意見建議
——建立健全保證金管理機制。筆者認為，采購人或者采購代理機構要高度重視保證金管理工作，應加強組織領導，安排專人管理，健全完善保證金管理制度規(guī)范，將保證金管理作為內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)。按照保證金收取標準和退還程序建立保證金收退流程，并按采購項目逐一建立保證金管理臺賬。不得無故拖延退付保證金，不得截留、挪用保證金。各地在實踐中陸續(xù)推行保證金電子化管理，上線保證金自動退還功能，對于未中標人的保證金可以實現(xiàn)線上秒退，最大限度降低市場主體資金占用時間，優(yōu)化營商環(huán)境。
——推廣電子履約保函的應用。電子履約保函是通過數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，將政府采購項目和保函申請自動關聯(lián)，實現(xiàn)中標（成交）供應商、采購人、金融機構的無縫銜接，供應商線上完成保函申請和辦理、采購人線上核驗保函，全過程業(yè)務留痕、可追溯，全面提高政府采購執(zhí)行效率。如2024年6月20日，深圳首單政府采購電子履約保函成功開立，本筆保函從企業(yè)申請到開立完成僅耗時15分鐘，供應商開立1100萬元的保函，僅支付300元保函手續(xù)費，為政府采購供應商有效節(jié)約了成本。
電子履約保函在政府采購領域的應用，不僅為企業(yè)帶來了便利，而且還進一步降低了交易成本，是以數(shù)字化政府采購持續(xù)推動優(yōu)化營商環(huán)境的創(chuàng)新舉措。
（作者：葉光都 康凱 許幗欣，作者單位：深圳交易集團有限公司）
來源：中國政府采購報第1394期第4版
