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構(gòu)建政府采購評審專家失信懲戒制度，有助于建立健全政府采購市場信用體系、實現(xiàn)政府采購評審活動公平公正。鑒于目前我國政府采購評審專家失信懲戒立法尚未統(tǒng)一、方式不科學、救濟制度不規(guī)范，有必要將完善后的《政府采購評審專家管理辦法》作為評審專家失信懲戒制度基本規(guī)范、優(yōu)化嚴重失信主體名單和一般失信主體名單的設置和使用規(guī)則、充分保障評審專家的信用信息知情權、抗辯權、異議權和請求權等權益，以提升政府采購評審專家失信懲戒制度的法治化水平。
2018年，國家發(fā)展改革委等印發(fā)的《關于對政府采購領域嚴重違法失信主體開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》將存在嚴重違法失信行為的政府采購評審專家納入失信責任主體。然而，該合作備忘錄僅規(guī)定了懲戒方式及其依據(jù)，目前國家尚未對政府采購評審專家失信懲戒專門立法。同時，學術界對于政府采購評審專家失信懲戒制度重視不夠，雖然有成果散見于關于政府采購信用體系和評審制度等的探究之中，但是缺少體系化闡釋，不利于實踐的開展。因此，本文專門探究政府采購評審專家失信懲戒制度構(gòu)建的必要性、存在的不足并提出完善建議，以期提升我國政府采購評審專家失信懲戒法治化水平。
一、政府采購評審專家失信懲戒制度構(gòu)建的必要性
（一）有助于建立健全社會信用體系
黨的十八大以來，我國加快構(gòu)建社會信用體系。2014年，國務院頒布的《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014—2020年）》明確，“社會信用體系是社會主義市場經(jīng)濟體制和社會治理體制的重要組成部分”?；跈嗬x務相統(tǒng)一和法的秩序價值等理論，2016年，國務院出臺《關于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》，要求“健全約束和懲戒失信行為機制”，以保障社會信用體系的構(gòu)建。由此，失信懲戒制度成為提升社會誠信水平、建立健全社會信用體系的有力舉措。
在新時代，構(gòu)建政府采購信用體系是政府采購發(fā)展的必然要求。2018年，中央全面深化改革委員會第五次會議通過的《深化政府采購制度改革方案》提出，健全政府采購監(jiān)督管理機制。2022年，中共中央、國務院在《關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》中明確，建立健全以信用為基礎的新型監(jiān)管機制。因此，新時代政府采購信用體系實質(zhì)上屬于政府采購新型監(jiān)管機制的一部分，理應大力發(fā)展、協(xié)同推動。政府采購評審專家是重要的政府采購當事人，為其設計完備的失信懲戒制度，有助于推動政府采購信用體系之構(gòu)建，進而有益于建立健全社會信用體系。
（二）有助于實現(xiàn)政府采購評審活動公平公正
評審專家在政府采購評審中“權大責小”是政府采購的監(jiān)管難點之一，導致評審專家受賄和違法評審現(xiàn)象屢見不鮮。2020年，全國有近100名評審專家被通報，其中1人被判處有期徒刑十一年。2021年，浙江電梯行業(yè)串標圍標案涉案金額高達30億元，有15名評審專家被追究刑事責任。實踐中，評審專家隨意評標、懈怠評標更為常見，由于難以取證和處罰力度較低，這類失信專家少有被追責，可見我國評審專家責任制度亟待完善。
完善政府采購評審專家失信懲戒制度有助于加強對評審專家的監(jiān)管，營造公平正義的政府采購評審環(huán)境。經(jīng)濟學“成本—收益”理論揭示信用工具具有預防違法犯罪功能，將評審專家的失信行為記錄在案，并把評審專家信用信息與其選聘、抽取和使用等掛鉤，可以使信用信息與評審專家個人發(fā)展產(chǎn)生實質(zhì)性關聯(lián)。“一處失信，處處受限”，實施完備的失信懲戒制度將提高失信評審專家未來參與政府采購活動的社會交互成本，對于治理政府采購評審亂象具有顯著效果。
二、政府采購評審專家失信懲戒制度構(gòu)建存在的不足
（一）政府采購評審專家失信懲戒立法尚未統(tǒng)一
縱觀我國政府采購評審專家失信懲戒的立法現(xiàn)狀，雖然中央和地方共同立法積累了一定的制度經(jīng)驗，但是立法協(xié)同水平仍有待提升。
1. 中央層面欠缺專門規(guī)定
《政府采購法》《招標投標法》僅規(guī)定政府采購、招標投標活動應當遵循誠實信用原則，并無涉及評審專家信用體系構(gòu)建的規(guī)定。相關規(guī)定出現(xiàn)在兩法實施條例中：《政府采購法實施條例》第六十三條規(guī)定，應當加強對評審專家的信用監(jiān)管；《招標投標法實施條例》第七十八條規(guī)定，國家建立招標投標信用制度?？梢?，我國法律法規(guī)早已明確規(guī)定實施評審專家信用制度?！墩少彿▽嵤l例》第五十二條、第七十五條規(guī)定評審專家未按照客觀、公正、審慎原則出具評審意見所應當承擔的法律責任，表明關于評審專家失信責任我國法律法規(guī)已有所涉及，但是尚未形成系統(tǒng)性的失信懲戒制度。因為失信懲戒制度中蘊涵的“責任”概念，其內(nèi)涵廣于“法律責任”，還包含行業(yè)責任等。
在其他效力層級的中央文件中，《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第四十五條第一款、《政府采購非招標采購方式管理辦法》第五十五條等也與政府采購評審專家失信懲戒密切相關，不過二者均未區(qū)分失信行為與違法行為。盡管將規(guī)范中列舉的評審專家違法行為解釋為失信行為不存在障礙，但是失信行為與違法行為之間畢竟存在交叉關系。2017年施行的《政府采購評審專家管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）區(qū)分了失信行為與違法行為，將評審專家選聘、解聘、抽取和使用與其誠信狀況掛鉤，是目前評審專家失信懲戒的主要依據(jù)。但遺憾的是，《管理辦法》僅為規(guī)范性文件，本質(zhì)上屬于評審專家專門立法，而非評審專家失信懲戒專門立法。
2.地方層面規(guī)定較為分散且存在越權的可能
從規(guī)范名稱來看，地方層面的相關制度分散規(guī)定在“政府采購法實施辦法”“社會信用條例”“公共資源交易管理辦法”“評審專家?guī)旃芾磙k法”“評審專家管理辦法”等規(guī)范中。各類規(guī)范超過100部，其中以“評審專家管理辦法”命名的地方規(guī)范數(shù)量最多，與失信懲戒制度關系最緊密，其內(nèi)容大多是對《管理辦法》的沿襲和補充，不能算作政府采購評審專家失信懲戒制度的專門立法。
從效力層級來看，除個別規(guī)范屬于地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章外，大多數(shù)地方相關立法屬于行政規(guī)范性文件。根據(jù)《全國失信懲戒措施基礎清單》的規(guī)定，只有地方性法規(guī)，才能增設僅適用于本地區(qū)的特殊失信懲戒措施。因此，地方大量效力層級較低的評審專家失信懲戒立法存在超越職權之嫌。
（二）政府采購評審專家失信懲戒方式不科學
我國政府采購評審專家失信懲戒方式主要為“行政處罰+從業(yè)限制”，其中行政處罰包括警告和罰款兩種情形，從業(yè)限制也包括兩種情形：一是評審專家因具有《管理辦法》第二十九條第一款前四項失信行為而直接被禁止參加評審活動；二是評審專家因具有該款規(guī)定的失信行為而被依法列入不良行為記錄名單，導致其被解聘并在三年內(nèi)無法選聘為評審專家。可見，評審專家從業(yè)限制措施除了直接禁止從業(yè)決定外，主要依托負面信息名單對失信評審專家進行懲戒。根據(jù)中央層面相關規(guī)范，評審專家負面信息名單目前僅有不良行為記錄名單一種。評審專家不良行為記錄名單的性質(zhì)關乎從業(yè)限制措施的科學與否，只有有效區(qū)分嚴重失信行為和一般失信行為，才能引導失信懲戒措施走向科學化。《全國失信懲戒措施基礎清單》將具有《政府采購法》第七十七條規(guī)定情形的供應商歸入嚴重失信主體名單，同理，具有不良行為的評審專家也應列入嚴重失信主體名單。我國中央層面主要懲戒嚴重失信評審專家，對一般失信評審專家的信用懲戒力度不夠，懲戒方式的科學性也有待提高。
近年來，海南、河北、黑龍江、寧夏、湖北、安徽、重慶等地方政府采購評審專家失信懲戒改革主要圍繞“信用積分制度”展開。該制度又稱記分制度、信用評價制度、履職評價制度等，其運作邏輯主要是根據(jù)評審專家信用積分的高低，將評審專家列入正面或負面信息清單并予以公布，以達到激勵守信評審專家和懲戒失信評審專家之目的。該制度作為一種“量化型”信用評價制度，被視為懲戒失信評審專家的主要依據(jù)。在信用積分制度改革中，地方除調(diào)整嚴重失信主體名單列入條件外，還增設了旨在提升失信懲戒力度的一般失信主體名單。盡管地方改革擴大了評審專家失信懲戒制度的適用范圍，但是改革后的失信懲戒措施是否科學仍然存在爭議。
筆者認為，地方政府采購評審專家失信懲戒改革需要重點思考兩方面的問題。
1.調(diào)整嚴重失信主體名單列入條件是否合法
《管理辦法》第二十九條規(guī)定了七種列入不良行為記錄的情形，即七種嚴重失信行為。然而，部分地方調(diào)整嚴重失信行為的表現(xiàn)，例如《海南省政府采購評審專家管理實施辦法（試行）》第十七條將嚴重失信行為擴充至十一種，《上海市政府采購評審專家和評審工作管理辦法》第三十九條將不良行為的表現(xiàn)予以較大改變。事實上，擴充或改變嚴重失信行為的表現(xiàn)屬于增設嚴重失信主體名單，即增設評審專家失信懲戒措施，而根據(jù)《全國失信懲戒措施基礎清單》的規(guī)定，只能由地方性法規(guī)補充適用于本地的失信懲戒措施。因此，地方調(diào)整嚴重失信主體名單列入條件的合法性存疑。
2.一般失信主體名單的設置是否合理
例如《黑龍江省政府采購評審專家管理辦法》第四十四條按照評審專家信用評分的高低，將一般失信主體名單分為“A、B、C、D、E”5個等級；《安徽省評標評審專家考評辦法》第五條按照考評周期內(nèi)被扣積分的多少，將一般失信主體名單分為4個級別。從形式上來看，一般失信主體名單的設置細化了評審專家失信懲戒措施?？墒堑胤街g一般失信主體名單的設置規(guī)則差異較大，也難以闡明何地規(guī)則設置更科學。更為嚴重的是，部分地方設置的一般失信主體名單與嚴重失信主體名單在內(nèi)容邏輯上存在交叉。例如《河北省政府采購評審專家管理實施辦法（試行）》第四十條將“確定參與評審至評審結(jié)束前私自接觸供應商”規(guī)定為信用積分扣3分的情形，這一情形很難與《管理辦法》第二十九條第一款第七項規(guī)定的“以評審專家身份從事有損政府采購公信力的活動”區(qū)分開來，然而在河北扣3分后評審專家信用狀況仍處于“較差”與“良好”之間?？梢?，地方設置一般失信主體名單的合理性存疑。
（三）政府采購評審專家失信懲戒救濟制度不規(guī)范
構(gòu)建評審專家失信懲戒制度旨在糾正評審專家失信行為、提高執(zhí)法資源配置效率，而不是為了懲罰失信評審專家。無救濟則無權利，只有充分保障作為失信懲戒對象的評審專家救濟權益，才能構(gòu)建一套體系完整、功能完備的失信懲戒制度。
救濟權益分為實體性權益和程序性權益，其中實體性權益如報酬請求權可參照相關規(guī)范進行主張。由于我國尚無行政程序法典，故程序性權益的保障才是健全救濟機制的重點?！秶鴦赵恨k公廳關于進一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設長效機制的指導意見》指出，要完善失信主體信用修復機制。失信主體的信用修復權為失信懲戒程序性救濟權益的代表，只有構(gòu)建信譽恢復機制，才能激勵失信評審專家采取補救措施。
學術界關于供應商失信懲戒救濟已有一定探討，但對于評審專家失信懲戒救濟則較少涉及。中央層面的政府采購規(guī)范僅有《管理辦法》第二十一條第二款規(guī)定了評審專家失信懲戒救濟措施，簡單地賦予評審專家對個人信用信息的知情權和抗辯權。近年來，地方政府采購評審專家失信懲戒實踐探索中，逐漸形成了以異議、申訴、申辯、自動信用修復等為代表的失信懲戒救濟制度。例如《海南省公共資源交易綜合評標評審專家考核實施細則（修訂）》第十三條規(guī)定評審專家對信用記錄享有異議權；《河北省政府采購評審專家管理實施辦法（試行）》第四十六條規(guī)定評審專家具有申訴權；《深圳市財政局政府采購評審專家管理實施辦法》第四十條明確評審專家的申辯權等。但是總體來看，地方評審專家失信懲戒立法對于救濟制度的關注依然不夠，多數(shù)地方立法并未涉及救濟制度，而實踐中形成的失信懲戒救濟措施尚不系統(tǒng)且未能普遍適用。因此，我國政府采購評審專家失信懲戒救濟制度有待進一步規(guī)范。
三、政府采購評審專家失信懲戒制度構(gòu)建的完善建議
（一）推進政府采購評審專家失信懲戒立法統(tǒng)一
《管理辦法》對評審專家的選聘、使用和監(jiān)管等規(guī)定較為系統(tǒng)，建議在修訂《管理辦法》時補充失信懲戒制度規(guī)定并提升其效力位階，將其作為評審專家失信懲戒制度基本規(guī)范。為形成系統(tǒng)性的失信懲戒制度，建議在修訂《管理辦法》時補充評審專家信用評價標準、失信懲戒方式與救濟等內(nèi)容。就《管理辦法》的效力位階而言，其僅為行政規(guī)范性文件，無法有效引導地方規(guī)范開展失信懲戒，故至少應設定為部門規(guī)章或行政法規(guī)，才能使其成為地方立法的上位法。
完善《管理辦法》，應貫徹中央文件制度精神，并借鑒地方改革實踐經(jīng)驗。
1. 關于評審專家信用評價標準
應借鑒地方改革經(jīng)驗，規(guī)定采用信用積分制度，按照失信的嚴重程度設置高低有別的扣分情形?？鄯智樾慰杉毞譃橐话闶藕蛧乐厥牛嬖趪乐乜鄯智樾沃苯涌壑?分。規(guī)定以一個預算年度為周期，在預算年度末公布評審專家信用積分和相對應的信用等級。評審專家信用積分越高，其信用等級越高，信用積分為滿分的，則屬于守信評審專家，應給予獎勵；信用積分為0分的，則屬于嚴重失信主體，應列入不良行為記錄名單；信用積分處于0分至滿分之間的，則屬于一般失信主體，將按照失信的嚴重程度實施不同程度的懲戒。
2. 關于失信懲戒方式與救濟
在預算年度末應根據(jù)評審專家信用積分和信用等級情況，將一般失信主體和嚴重失信主體列入不同的“黑名單”并實施披露。規(guī)定被列入一般失信主體名單的評審專家，將被限制一定期限的從業(yè)資格、降低抽取率、降低勞務報酬支付標準等。此外，應賦予失信懲戒評審專家知情權、請求權、抗辯權和異議權等救濟權益。
（二）優(yōu)化政府采購評審專家失信懲戒方式
保留“行政處罰+從業(yè)限制”作為我國政府采購評審專家失信懲戒的主要方式，從優(yōu)化嚴重失信主體名單和一般失信主體名單制度出發(fā)，進一步提升從業(yè)限制措施的科學性。
1.優(yōu)化嚴重失信主體名單制度
2020年發(fā)布的《政府采購法（修訂草案征求意見稿）》第一百三十條、2022年發(fā)布的《政府采購法（修訂草案征求意見稿）》第一百一十條對于評審專家嚴重失信行為的情形均進行了不小的調(diào)整，這足以說明準確界定評審專家嚴重失信行為較為困難。因此，可以考慮將設列嚴重失信主體名單的權力收歸《管理辦法》以及《招標投標法實施條例》《政府采購法實施條例》，避免地方隨意界定評審專家嚴重失信行為。
2.規(guī)范一般失信主體名單的設置和使用規(guī)則
《管理辦法》對此不宜規(guī)定過細，但是也必須提煉出原則性規(guī)定以供地方參考。地方通常按照評審專家信用積分的高低將一般失信主體名單分為一至五個等級，例如青海的分為一級，黑龍江的分為五級。筆者認為，將一般失信主體名單分為一至兩個等級較為適宜，這是出于防止評審專家故意多次輕微失信的考慮，因為一般失信主體名單的等級越少，一次輕微失信行為所要承擔的后果越重。地方對一般失信行為的分類五花八門，歸納起來主要有違反評審程序（如遲到、未攜帶身份證明、拖延評審時間）、違反評審方法（如協(xié)商評分、發(fā)表傾向性言論、暗示或者誘導供應商）、違反評審標準（如評分畸高或畸低、客觀分評審錯誤）等，可見地方立法一般按照嚴重失信行為的類型設置情節(jié)較輕的一般失信行為。基于此，《管理辦法》有必要肯定地方立法經(jīng)驗，明確一般失信行為的類型應與嚴重失信行為的類型相一致。對于一般失信主體名單的使用規(guī)則，《管理辦法》應根據(jù)一般失信主體名單等級的不同，規(guī)定限制評審專家一年以下時間不等的從業(yè)資格，因為《全國失信懲戒措施基礎清單》認為限制供應商一至三年從業(yè)資格屬于列入嚴重失信主體名單的后果?！豆芾磙k法》還應規(guī)定降低一般失信評審專家抽取率和勞務報酬支付標準等，降低比率可由地方自主確立。
（三）規(guī)范政府采購評審專家失信懲戒救濟制度
從《社會信用體系建設法（征求意見稿）》和各地“社會信用條例”的規(guī)定來看，信用信息主體通常享有知情權、抗辯權、異議權和請求權等權益。當前，《管理辦法》和地方立法對失信懲戒評審專家救濟權益規(guī)定不清，因此有必要借鑒社會信用立法規(guī)定的權益保障措施予以完善。
1. 知情權
知情權的內(nèi)涵較為廣泛，就失信懲戒救濟而言，評審專家作為失信懲戒對象需要在最短時間內(nèi)了解與自身權益密切相關的信用信息，其對個人信用信息的收集、管理、評價、公示和修復等情況均具有知情權，《政府采購評審專家管理辦法》第二十一條第二款應補充評審專家知情權運用的情形。
2. 抗辯權
從理論上來看，抗辯權主要體現(xiàn)為陳述、申辯和質(zhì)證權等?？罐q權只有在擬認定失信行為之前行使，才能充分發(fā)揮救濟功效，而《管理辦法》第二十一條第二款僅規(guī)定評審專家的事后抗辯權，這將導致評審專家被違法認定失信行為不能得到及時救濟?？梢越梃b《深圳市財政局政府采購評審專家管理實施辦法》第四十條的規(guī)定，要求有關部門在擬認定失信行為之前告知評審專家，并要求評審專家在十日之內(nèi)行使陳述權和申辯權，有關部門應當根據(jù)陳述和申辯情況作出處理。
3.異議權
異議權是失信懲戒評審專家對失信懲戒決定享有的闡述不同意見的權利，本文主要指失信懲戒決定執(zhí)行期間的異議權?？梢詤⒖肌逗Ｄ鲜」操Y源交易綜合評標評審專家考核實施細則（修訂）》第十三條對評審專家申請異議的期限、異議處理期限和異議期間不影響失信懲戒措施的執(zhí)行等規(guī)定，對基本規(guī)范進行完善。
4.請求權
請求權主要是指修復、復議和訴訟請求權。根據(jù)《失信行為糾正后的信用信息修復管理辦法（試行）》第二條，失信評審專家享有信用修復的權利。應明確失信評審專家滿足糾正失信行為、消除不良影響等條件后，可以申請信用修復以啟動失信懲戒退出機制。除向失信懲戒決定機關申請救濟外，還應規(guī)定失信評審專家可以提起行政復議和行政訴訟，以發(fā)揮行政機關內(nèi)部層級監(jiān)督和司法救濟功效。
四、結(jié)語
構(gòu)建評審專家失信懲戒制度是建立健全社會信用體系、實現(xiàn)政府采購評審活動公平公正的應有之義。在中央層面規(guī)范尚未統(tǒng)一的情況下，地方立法在評審專家失信懲戒方式和救濟制度等方面積極探索并取得豐碩成果。當前需要提煉地方立法經(jīng)驗，補充和完善中央立法，形成以《管理辦法》為基本規(guī)范的評審專家失信懲戒制度。
懲戒方式中，應注重完善嚴重失信主體名單和一般失信主體名單的設置和使用規(guī)則，以《管理辦法》的統(tǒng)一規(guī)定加強央地立法的協(xié)同性。
懲戒救濟制度中，應借鑒相關規(guī)范，充分保障評審專家的信用信息知情權、抗辯權、異議權和請求權等權益。
作者：王少權
作者單位：湖南師范大學法學院
來源：本文首發(fā)于《招標采購管理》2024年第3期
